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第24条 ←第二章 法律 第三节 全国人民代表大会常务委员会立法程序 ←中华人民共和国立法法释义
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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第二十四条 委员长会议可以向常务委员会提出法律案，由常务委员会会议审议。
国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常务委员会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。
【释义】本条是对委员长会议及其他有关机构向全国人大常委会提出法律案和处理程序的规定。
立法程序是立法机关制定法律的具体方式、步骤的总称，包括法律案的提出、审议、表决、公布等几个环节。而立法机关审议和通过法律的前提是要由有关的机构和人员对制定该法律提出相应的动议。因此，提出法律案是审议的基础，也是正式立法程序的开始。本法第十二条、第十三条、第十四条、第二十四条、第二十五条分别对不同提案主体向代表大会和常委会提出法律案的程序作出了规定。本条是对委员长会议及其他有关机构向全国人大常委会提出法律案和处理程序作出的规定。下面对有权提出法律案的主体、法律案列入议程的具体程序以及向常委会提出的法律案需要注意的几个问题作些介绍。
一、关于提出法律案的主体
从各国议会的情况看，有权提出法律草案的主体主要有：一是议会(代表机关)的成员，这在许多国家的宪法中都有明确规定。二是议会两院领导机构和各种委员会。三是行政机关(政府)，许多国家的宪法都确认行政机关享有立法提案权。在许多国家的立法实践中，政府或政府首脑提出的法律草案起着重大作用。在日本，国会所审议和通过的法律绝大部分是由内阁提出的，由内阁总理大臣代表内阁向国会提出议案。需要指出的是，在严格实行三权分立的总统制国家，行政机关没有立法提案权。此类国家认为，立法权应完全属于立法机关，行政机关负责执行。立法提案权作为立法权的一部分，由议员享有。政府要提出法案，须通过议员。四是国家元首和选民，在有些国家，国家元首享有立法提案权。有的国家规定，一定数量的选民有提出法律草案的权利。如奥地利规定，20万名以上的选民可以提出法律草案。但实践中，通过这种途径提出法律草案是很少的。五是联邦制国家的州或邦。六是最高司法机关，有的国家的司法机关有立法提案权。蒙古宪法规定，蒙古人民共和国最高法院、蒙古人民共和国检察署有立法建议权。一些拉美国家的司法机关亦行使立法提案权。秘鲁最高法院对司法问题有立法提案权。巴拿马最高法院对民法典、商法典、刑法典的修改有立法提案权。七是政党组织、社会或经济组织等，在意大利，国家经济与劳动会议有提出关于经济和劳动的法律草案的权利，省议会也有向意大利议会两院提出有关本地区事务的法律草案的权利。
在我国，根据全国人大组织法的规定，有权向常委会提出法律案，分两类：一是国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大常委会委员长会议、全国人大各专门委员会；二是10名以上常委会组成人员。从实际情况看，提出法律案最多的是国务院，大约占总数的50至60％；其次是委员长会议和专门委员会，约占总数的40％左右；中央军委、最高法院、最高检察院提出法律案占总数不到10％，常委会组成人员尚没有联名提出过法律案。
二、关于法律案列入议程的程序
法律草案向立法机关提出后，必须经过一定的程序，才能列入会议议程，获得在立法机关进行审议的机会。本条对列入议程的程序作了两种规定：一是由委员长会议向常委会提出的法律案，可以直接列入常委会会议审议；二是国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，向常委会提出的法律案，要经过委员长会议决定后列入常委会会议议程。对这类法律案，委员长会议应当决定列入议程，不能决定不列入议程，但委员长会议有权决定列入哪次会议议程。为什么要由委员长会议决定才能列入议程？这是因为：委员长会议负责拟订常委会议程草案，有权根据常委会会议议程情况，按照需要审议的事项的轻重缓急，决定哪些事项优先列入议程，那些事项暂缓列入议程，以提高常委会议事效率。
根据立法法的规定，委员长会议对国家机关提出的法律案，分别按三种情况处理：一是，比较成熟的法律案，委员长会议直接决定列入会议议程。国家机关提出的绝大多数法律案都是这么处理的。二是基本成熟，但有一些问题需要研究，由委员长会议先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常委会议程。三是委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究的，可以建议提案人修改完善后再向常务委员会提出。第三种处理办法是立法法新增加的内容。实践中，有时有关国家机关提出的法律案确实不够成熟，存在重大问题需要进一步研究，如果列入会议议程会给今后的审议带来困难，而依照全国人大组织法和全国人大常委会议事规则的规定，委员长会议对国家机关提出的法律案又必须决定列入议程。为避免这种两难境况，立法法增加了这一缓冲阀门。这样，一方面有利于保证列入议程的法律案的质量，为今后的审议打下一个比较好的基础；另一方面又使立法程序更加严密。过去实践中也采取过这种作法，是对实践中行之有效的做法的一个总结。比如，1999年3月18日，全国人大教科文卫委员会曾向九届全国人大常委会提请审议“中华人民共和国语言文字法(草案)”，经委员长会议研究认为其中有些重大问题还需要进一步研究，建议教科文卫委员会修改完善后再向常委会提出，目前教科文卫委员会正在对这一法律案加紧研究修改。
三、向常委会提出法律案需要注意哪些问题
第一，提案主体应当就与本机关职权有关的事项行使立法提案权。从各国的规定看，一般都有这样的规定，我国有关法律也有类似的要求。比如:全国人大组织法在规定专门委员会的职权时规定，各专门委员会可以向全国人大主席团或者全国人大常委会提出属于全国人大或者常委会职权范围内同本委员会有关的议案。明确规定各专门委员会提出的议案要同本委员会业务有关，法律案自然也不例外，比如，内务司法委员会不宜向常委会提出有关制定卫生法的议案，因为这属于教科文卫委员会的职权，反之也是如此。由此看来，其他的提案权的机关，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院在提出法律案时也应当注意所提法律案应当与本部门有关。
第二，提案的内容应当属于常委会的职权范围。按照全国人大组织法和全国人大常委会议事规则的规定，向常委会提出的议案应当属于常委会的职权范围，法律案也应当是这样，但需要注意的是，属于常委会的职权范围不等同于常委会的立法范围。由于常委会的立法工作和代表大会的立法工作有着紧密联系，在实践中，属于代表大会立法范围的法律案，依照法律规定通常要经过常委会先审议，再提交大会审议通过。所以，本法第十四条规定，需要向全国人大提出的法律案，在全国人大闭会期间，可以先向常委会提出，经常委会会议依照本法第二章第三节的规定程序审议后，决定提请全国人大审议，由常委会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。
对于中央机关和各专门委员会向常委会提出法律案的时间，法律没有限制规定，与对代表联名提出法律案的要求不同(代表提议案必须在代表大会规定的议案截止时间内提出)。对提出法律案的要求，许多国家都规定，须以书面形式提出法案，并要有法案条文，同时还要阐明提案理由。本法第四十八条作了规定：“提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。”
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