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第89条 ←第五章 适用与备案 ←中华人民共和国立法法释义
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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第八十九条 行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案：
(一)行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案；
(二)省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；较大的市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；
(三)自治州、自治县制定的自治条例和单行条例，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案；
(四)部门规章和地方政府规章报国务院备案；地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案；
(五)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案。
【释义】本条是关于法规、自治条例和单行条例、规章备案的规定。
一、什么是备案
在实际工作中，对于什么是备案有不同的理解。有的认为，备案就是要进行审查；有的认为，备案并不一定要主动进行审查，只是根据需要才进行审查。对备案的理解不同，因而实际做法也有所不同。一般认为备案就是存档备查。行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后一定期间内，由其制定或批准机关报送上级立法机关或者行政机关存档，以备审查。备案的目的是为了全面了解立法情况，加强对立法的监督，便于备案机关进行审查，消除规范性文件之间的冲突。因此，备案是立法监督制度的一个重要环节，是备案机关行使立法监督权的基础。全国人大常委会的法规备案工作最早始于1979年，备案的范围仅限于地方性法规、自治条例和单行条例。当时这项工作由办公厅政法室承担，主要任务是对报备的法规、自治条例和单行条例登记、存档，并对其进行违宪、违法审查。1982年8月，全国人大常委会办公厅对自1979年11月起至1982年6月底收到的地方性法规进行统计，并将审查发现的问题和意见印发第五届全国人大常委会第二十四次会议。1984年，全国人大常委会的法规备案工作由联络局承担。1987年，全国人大常委会办公厅和国务院办公厅联合发出《关于地方性法规备案工作的通知》，对地方性法规、自治条例和单行条例报备案的时间、内容、方式作出规定。1990年国务院制定了《法规规章备案规定》，对报国务院备案的法规、规章的报送范围、期限、程序以及审查、处理程序等作出了较为具体的规定。现在全国人大常委会的备案工作由办公厅秘书局承担，主要任务是对备案的法规、自治条例和单行条例进行登记、存档，并按各专门委员会的职责分工，分送各专门委员会进行审查；对审查出有异议的法规，及时与地方立法机关沟通。虽然近些年来，全国人大常委会和国务院日益重视法规备案工作，不断加强对法规备案工作的管理力度，由于备案制度还不够完善，法规、规章与法律相抵触或不一致，法规与法规之间、法规与规章之间、规章与规章之间互相矛盾和不一致的现象，尚难以得到完全的解决，因此，有必要健全备案制度，加强对法规、规章的监督。
二、备案的范围
备案的范围包括：行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章。
(一)行政法规
在立法法制定以前，宪法和有关的法律并没有规定国务院制定的行政法规应当报全国人大常委会备案，只是在1985年4月六届全国人大三次会议上通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例的决定》中，规定国务院根据该授权决定制定的暂行规定或者条例要报全国人民代表大会常务委员会备案。但这项制度并没有得到落实，国务院依授权决定制定的规定或暂行条例并没有报全国人大常委会备案。
国务院是国家的最高行政机关，是国家最高立法机关的执行机关，其制定的行政法规主要涉及为执行法律的规定需要制定行政法规的事项和属于国务院职权中的行政管理事项，随着经济体制改革和对外开放的深入，国务院立法活动日益活跃。由于其立法数量较多，层次较高、影响面较大，具有一定的权威性。为了加强对行政法规的监督审查，维护国家法制的权威和统一，立法法明确将行政法规纳入全国人大常委会的备案范围。
(二)地方性法规
地方性法规是省、自治区、直辖市人大及其常委会和较大市人大及其常委会制定的适用于本行政区域的规范性文件。制定地方性法规为了执行法律和行政法规的规定或者管理本行政区域内的社会事务的需要，并且不得同法律、行政法规相抵触。为了便于全国人大常委会、国务院对地方性法规进行审查监督，因此，地方性法规应当报全国人大常委会和国务院备案。在本法起草过程中，曾经想扩大较大市的人民代表大会及其常务委员会的立法权，规定较大市制定地方性法规，不需报省级人大常委会批准，只需要报其备案即可。但有的同志认为目前各地立法水平参差不齐，赋予较大市人大及其常委会完全立法权的时机尚不成熟，因此本法仍规定较大市制定的地方性法规由省、自治区人大常委会批准，报全国人大常委会和国务院备案。
地方性法规是具有强制力，普遍、反复适用的规范性文件，并不是说地方立法机关制定的所有文件都是地方性法规。在实际的备案工作中，有的地方立法机关将其通过的关于某项人事任免的决定当作地方性法规报全国人大常委会或有关的备案机关备案，有的还将其通过的关于地方政府工作报告的决定或者是关于召开某个会议的决定等当作地方性法规报全国人大常委会或有关的备案机关备案，这些作法都是不规范的。
(三)自治条例和单行条例
自治条例和单行条例是民族自治地方立法机关制定的适用于本民族区域的规范性文件。制定自治条例和单行条例是为了执行法律和行政法规的规定或者管理自治区域的社会事务的需要，自治条例和单行条例对法律、行政法规的变通是否合法，需要有监督机制，因此，根据监督权限，法律规定自治州、自治县的自治条例和单行条例应当报全国人大常委会和国务院备案。自治区制定的自治条例和单行条例因其需要经过全国人大常委会批准，这实际是比备案还要严格的审查程序，故不需要报全国人大常委会备案。由全国人大常委会批准的自治条例和单行条例，其效力相当于法律，因此，也不需要报国务院备案。自治州、自治县制定的自治条例和单行条例必须经省、自治区人大常委会批准，不需再向省、自治区、直辖市人大常委会报备案，但需要由省、自治区、直辖市人大常委会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。
(四)规章
规章包括部门规章和地方政府规章。部门规章是指国务院各部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令制定的。地方政府规章是指由省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府制定的。根据我国的立法监督体制，部门规章只需报国务院备案，地方政府规章则根据其制定机关的级别差异分别报其本级国家权力机关、上级国家权力机关和行政机关备案，其中省、自治区、直辖市人民政府制定的规章应当分别报国务院和同级人民代表大会常务委员会备案；较大的市的人民政府制定的规章除报国务院备案外，还应当报省、自治区人民代表大会常务委员会和人民政府备案，并报本级人民代表大会常务委员会备案。
应当注意，国务院、国务院各部门和地方人民政府发布的有关内部的具体工作制度、文件，对具体事项的布告、公告以及行政处理决定等，不属于规章范畴，不需要向有关的备案机关报送备案。
(五)根据授权制定的法规
根据授权制定的法规可分为行政法规和经济特区法规，行政法规必须报全国人大常委会备案，这在本法已有规定，这里不再赘述。经济特区法规经全国人大授权，由经济特区所在省、市的人民代表大会及其常务委员会制定。本条规定经济特区的法规应当按照授权决定的规定备案。根据全国人大授权经济特区立法的规定，深圳、汕头、珠海、厦门等市制定的经济特区法规应分别报全国人大常委会、国务院、广东省人大常委会和福建省人大常委会备案，海南、广东和福建等省的人大及其常务委员会根据授权制定的经济特区法规应当报全国人大常委会和国务院备案。
三、备案的期限
立法法制定以前，关于法规、自治条例和单行条例、规章的备案时间，法律没有明确的规定，全国人大常委会和国务院联合发出的《关于地方性法规备案工作的通知》要求，地方性法规、自治条例和单行条例应当于批准之日起三十日内，报全国人大常委会和国务院备案。国务院制定的《法规规章备案规定》规定，规章应当于发布之日起三十日内报国务院备案。在实际的备案工作中，上述通知和规定没有得到很好的落实，有些省级人大常委会超过了这一时限的规定，个别的地方在一年之后才将法规报备案机关。其原因有些与当地的立法程序有关，如有个别地方人大常委会在通过或批准地方性法规后，在法规公布之前，对法规的部分文字作修改，这样就延长了备案时间。实际上，我国对法规等规范性文件的审查制度采取事后审查，也就是在法规等规范性文件的制定过程中，监督机关并不介入，等到立法程序结束后，监督机关才开始行使监督权。在立法程序中，“批准”只是其中的一个步骤，只有经过“公布”，立法程序才算结束，如果一部法规或规章只经过批准程序，就要求报备案，这样做是不合适的。立法法统一将报备案的时间规定为“公布后的三十日内”，这样一方面使备案工作更加规范化，另一方面可以解决延迟报备案的问题。
四、报备机关和备案机关
(一)报备机关
即将规范性文件报送备案的机关。确定报备机关的基本原则是谁制定，谁报送备案；也就是说有完整立法权的制定机关可以依照立法法的规定直接向其上一级国家权力机关和行政机关报备案，如国务院制定行政法规，应当由国务院直接向全国人大常委会报送备案；省级人大常委会制定地方性法规，由其直接向全国人大常委会和国务院报送备案。但也存在例外情况，第一，如果是经上一级立法机关批准才能生效的，必须由批准机关报送备案，如较大市的人大常委会的立法需经省一级人大常委会批准，那么省一级人大常委会就是报备单位。第二，如果是依照授权制定的，则应当根据授权决定的规定来确定报送备案的单位；如深圳、厦门、珠海、汕头四个城市的人大及其常委会制定的经济特区法规，按授权规定应当由这四个城市的人大常委会负责报送备案。第三，对于联合制定的规章，则由主办部门负责报送备案，不需要几个部门同时报送备案。
(二)备案机关
备案机关是指接受法规、自治条例和单行条例、规章等备案的机关。根据我国立法监督体制，全国人大常委会、国务院、省、自治区、直辖市人大常委会及人民政府、较大市人大常委会是备案机关。具体接受备案的范围如下：全国人大常委会接受行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的备案；国务院接受地方性法规、自治条例和单行条例、规章的备案；省级人大常委会接受本级政府规章、较大市人民政府规章的备案；省级政府接受较大市人民政府规章的备案；较大市人大常委会接受较大市人民政府规章的备案。按照授权决定的规定，全国人大常委会、国务院接受海南省人大常委会以及深圳、汕头、珠海、厦门市人大常委会制定的经济特区法规备案；广东省人大常委会接受深圳、汕头、珠海市人大常委会制定的经济特区法规备案；福建省人大常委会还应当接受厦门市人大常委会制定的经济特区法规的备案。
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