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第27条 ←第二章 法律 第三节 全国人民代表大会常务委员会立法程序 ←中华人民共和国立法法释义
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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第二十七条 列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。
常务委员会会议第一次审议法律案，在全体会议上听取提案人的说明，由分组会议进行初步审议。
常务委员会会议第二次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，由分组会议进一步审议。
常务委员会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，由分组会议对法律草案修改稿进行审议。
常务委员会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。
【释义】本条是对常委会审议法律案的具体程序的规定。法律案的审议程序，是立法程序的主体，是立法程序中最重要的阶段。法律案只有经过常委会组成人员的充分审议，才能制定得更加完备，更符合人民的意志。本条对全国人大常委会审议法律的具体程序作出了规定，明确了全国人大常委会审议法律案，一般实行三审制，同时对常委会审议法律案的形式作出了规定。
一、三审制
(一)三审制的形成过程
全国人大常委会行使立法权，不是从建国初就确立的。依照宪法规定，全国人大和全国人大常委会行使国家立法权，以宪法形式确立全国人大常委会有制定法律的权力，是从1982年宪法开始的。1954年宪法曾经明确规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的惟一机关。”全国人大常委会“解释法律”、“制定法令”。虽然1955年和1959年全国人大曾分别两次授权人大常委会有制定部分单行法规和修改部分现行法律的权力，但立法权仍在全国人民代表大会。1982宪法总结了多年的实践经验，考虑到单纯依靠全国人民代表大会很难完成日益繁重的立法任务，因此适当扩大了全国人大常委会的组织和职权，其中一项是将全国人大的部分立法权交给常委会行使，为加强立法工作，加快立法步伐奠定了基础。从立法数量上看，在常委会上通过的法律远远超过了代表大会通过的法律。从1979年到2000年九届全国人大三次会议，全国人大和全国人大常委会共制定法律和有关法律问题的决定370余部，其中由全国人大常委会审议通过的就有330部左右。
在六届全国人大常委会以前，提请常委会审议的法律案，大都是在当次会议上就交付表决，1983年3月，五届全国人大常委会第二十六次会议审议了国务院提请的海上交通安全法(草案)，由于对草案有的重大问题有不同意见，委员长会议决定该法律案不交付本次常委会会议表决，交有关的专门委员会进一步研究修改后，再交付以后的常委会审议表决，该法后来于1983年9月在六届全国人大常委会二次会议上通过。从这次会议开始，为了使常委会组成人员审议法律有充分的时间，六届全国人大常委会委员长会议决定，向常委会提出的法律案，在当次会议上不表决，由法律委员会向下次常委会或者以后的常委会提出审议结果报告。1987年11月制定全国人大常委会议事规则时，将这一程序以法律形式固定下来，因此，六届、七届、八届全国人大常委会对法律案的审议一般要经过两次会议才能交付表决。九届全国人大常委会为提高立法质量，将二审制进一步发展为一般实行三审制。李鹏委员长在1998年4月29日九届全国人大常委会第二次会议上对为什么要实行三审制作了一段讲话，他指出：“常委会还需要进一步改进审议法律草案的程序。一些委员反映，审议法律草案缺乏充裕的时间。有些法律案第一次听取说明，还来不及消化，就开始审议，第二次会议就要通过，显得有些仓促，影响立法质量。委员长会议讨论了大家的意见，决定今后审议法律草案一般要实行三审制：一审，听取提案人对法律草案的说明，进行初步审议；二审，在经过两个月或者更长的时间，委员们对法律草案进行充分的调查研究后，围绕法律草案的重点、难点和分歧意见，进行深入审议；三审，在专门委员会根据委员们的审议意见对法律草案进行修改并提出审议结果报告的基础上再作审议，如果意见不大，即付表决。实行三审制可以使审议工作做得更充分一些，有利于提高立法质量和效率。按照常委会议事规则的规定，有关法律问题的决定的议案和修改法律的议案，有的一审就可以通过。对一些内容比较单一、分歧又不大的法律案，也可以二审通过，不必强求一致。”
九届人大常委会自实行三审制以来，对法律案的审议更加细致、具体。由于有了相对充裕的时间，在一次审议和二次审议闭会后，许多常委会组成人员都要分别就审议的法律案的有关问题进行专题调研，召开座谈会听取意见，然后将了解到的情况和意见带到常委会上，为进一步审议修改法律案提出自己的意见。由于准备充分，有的放矢，常委会组成人员审议法律案的质量和水平不断提高。立法法根据这一时期的经验，对此做了规定，列入常委会会议议程的法律案，一般应当经三次会议审议才能交付表决。
(二)三审制的分工
1.国外议会的审议程序。从世界各国讨论法案的程序看，各有不同，一般来讲，可用两种概念来概括：一是读会(Reading)概念，二是审查和讨论概念。两者在内容上大同小异，只是在形式上存有差别。后者不使用“读会”概念，而是径直依有关程序将法案提交会议审查和讨论；前者注重“读”的程序，“一读”时往往只宣读法的标题，在“二读”和“三读”阶段才全面讨论法案的原则和内容。按广义的读会概念，各国讨论法案通常可分为三种：一是一读会。即直接审查或讨论法案，无需区分并经过宣读标题等程序。二是两读会。即第一读，对法案的一般原则进行讨论；第二读，在对法案进行最后表决前，详细审查法案的条款和委员会提出的修正条款。法国等国家实行二读制。三是三读会。通常是：第一读，宣读法案题目，介绍法案的一般原则；第二读，详细审查委员会提交的法案的基本条款；第三读，最后考虑法案的一般原则，通过法案。美国等国家实行三读制。但英国等国家的三读会制与上面所说的三读制略有不同。英国的第一读，仅宣读案名，并决定进行第二读的日期。初读法案时，一般不作辩论，但对于重要的政府提案，内阁成员议员须先作简短的说明。第二读，将法案提交讨论，讨论法案的各种原则，以决定法案是否成立。然后由委员会根据二读所决定的原则审查法案(审查不得推翻已定的原则)，再由委员会将审查结果向院会提出报告。第三读，全面审查法案，并对法案进行表决。
2.我国三审制的分工。总结九届全国人大常委会实行三审制的实践经验，立法法对三审的内容作出了比较明确的规定，将三审制用法律形式固定下来，使这一行之有效的作法法律化、制度化，使审议工作有法可依。三审制的主要分工是：
一审，全国人大常委会会议第一次审议法律案，在常委会全体会议上听取提案人作法律草案的说明。比如，《中华人民共和国执业医师法(草案)》作为国务院提交常委会的法律案，由当时的卫生部部长陈敏章受国务院委托向常委会作说明。说明中一般要对制定该法律的必要性、可行性及主要内容作些介绍。然后，由常委会组成人员对法律草案进行初步审议。初步审议通常是在分组会上进行，一般先由工作人员把法律案文本宣读一遍，然后由常委会组成人员对法律案进行初步的讨论。
二审，常委会会议第二次审议法律案，在常委会全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报，这个汇报是法律委员会根据各方面对法律草案的意见(包括常委会组成人员对法律草案的初审意见，有关专门委员会对法律草案的意见，各有关部门、专家和地方对法律草案的意见等)，对法律草案进行修改后作出的，是对新的法律草案修改了哪些内容，为什么这样修改，有何不同意见，还存在哪些问题所做的介绍。根据法律委员会的汇报，常委会召开分组会议对新修改的法律草案文本作进一步审议。第二次审议应当围绕法律草案二次审议稿的重点、难点和分歧意见，进行深入审议，因为第二次审议距离第一次审议通常至少要经过两个月的时间(全国人大常委会每两个月召开一次)，闭会期间许多常委会组成人员对法律草案都进行了充分的调查研究，各方面对法律草案的意见也反映的更加充分，因此第二次审议法律案比第一次审议应当更深入、更具体、更有针对性。
三审，常委会会议第三次审议法律案，在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告，这个报告是对该法律草案的整个审议过程和各方面对法律草案二次审议稿提出的意见作出的总结，一般首先简单介绍审议过程，然后对二次审议稿的修改作出介绍，根据本法第三十一条的规定，对重要的不同意见也要在审议结果报告中予以说明。常委会组成人员召开分组会议对法律草案三次审议稿再进行审议，在当次会议上提出意见，法律委员会根据委员们的意见再对草案三次审议稿进行必要的修改，提出建议表决稿，如果没有大的意见，由委员长会议决定提请常委会全体会议表决，以常委会全体组成人员的过半数通过。
二、常委会会议审议法律案的形式
根据全国人大常委会议事规则的规定，常委会举行会议的时候，召开全体会议、分组会议、联组会议。这是常委会会议的三种具体方式。这三种会议在审议法律案中的作用，是不尽相同的。
(一)全体会议
常委会全体会议是常委会全体组成人员参加的会议，它是常委会行使职权最基本的会议形式之一。全体会议听取关于议案的说明、关于议案审议结果的报告和有关工作报告，并对各项议案进行表决。因此，对法律案的说明、修改意见的汇报、审议结果报告和法律案的表决都是在全体会议上进行。通常情况下，常委会的开始和结束都要召开全体会议，审议各项议案多在分组会议和联组会议上，但近些年来，常委会全体会议也经常安排大会发言，对一些法律案开展讨论。
(二)分组会议
分组会议是将常委会组成人员分成若干个小组开会。这种会议形式便于常委会组成人员讨论问题，发表意见。所有提交全体会议审议的法律案，都要经过分组会议的审议。对法律案的具体审议主要是在分组会议上，所以，分组审议是常委会审议法律案的基础。目前，九届人大常委会组成人员共分六个小组召开分组会，比以往的四个组增加了两个组，这是为了使更多的常委会组成人员有发表意见的机会。根据会议安排，分组会议审议法律案，多是先审议准备通过的法律草案，然后再审议二审和初审的法律草案。对于常委会组成人员和列席会议人员在分组会议上提出的对法律草案的意见，由工作人员记录，并及时整理成会议简报印发当次会议，使各组审议情况得以交流。同时法律委员会要对常委会组成人员提出的具体修改意见抓紧时间研究，对于常委会进入三审的法律案，法律委员会必须在当次会议上根据常委会组成人员的意见，提出最后的修改意见报告和建议表决稿。
(三)联组会议
联组会议是各个组的常委会组成人员在一起召开的会议，参加人员是全体常委会组成人员，联组会议可以说是非正式的全体会议，因为在联组会议上不决定问题，因此对参加人数的规定不像对全体会议要求那么严格。联组会议审议是在分组会议审议的基础上对议案进行进一步审议，是在更大的范围内让对法律案有不同意见的常委会组成人员有一个直接交锋的机会。通常情况下，在联组会议上讨论的问题大都是在分组会议上审议的热点问题，通过对这些问题的讨论，使常委会组成人员对有关问题认识更深入，使审议更进一步，有利于对重要问题取得共识。这种讨论可以是在法律案的初审阶段，也可以在法律案的二审和三审阶段。
近些年来，全国人大立法实践中，法律案经分组会议审议后，进一步讨论多是在全体会议上，六届人大常委会在联组会上进行讨论或者辩论的方式到八届、九届运用的比较少。全体会议讨论，作为大会发言，要事先报名，以便会议安排，有的是个人发言，有的是几个人选出一个代表联合发言，还有的是代表本组发言，在某种意义上说达到了交流的目的，但相对于联组会议的讨论来说，全体会议上的发言往往缺少对问题的交锋，对一些问题的讨论不够深入。因此，本条规定，常务委员会审议法律案时，根据需要，可以召开联组会议或者全体会议，对法律草案中的主要问题进行讨论。这一规定，把联组会议和全体会议两种会议形式结合起来，有利于深化法律草案的审议。
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