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第65条 ←第四章 地方性法规、自治条例和单行条例、规章 第一节 地方性法规、自治条例和单行条例 ←中华人民共和国立法法释义
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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第六十五条 经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。
【释义】本条是对经济特区法规的规定。
经济特区法规是经济特区所在地的省、市的人大及其常委会根据全国人大的授权决定制定的在经济特区范围内实施的法规。经济特区法规是我国地方立法的一种特殊形式。我国的经济特区和经济特区立法是改革开放的产物。1980年8月2日，国务院向全国人大常委会提出了在广东省的深圳、珠海、汕头和福建省的厦门设立经济特区，并同时将《广东省经济特区条例》(草案)提请审议。同年8月26日，五届全国人大常委会第十五次会议批准了国务院提出的《广东省经济特区条例》。此后，全国人大及其常委会作出了一系列关于经济特区立法的授权决定。1981年11月26日，五届全国人大常委会第二十一次会议决定授权广东省、福建省人大及其常委会，根据有关的法律、法令和政策规定的原则，按照各该省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规，并报全国人大常委会和国务院备案。1988年4月13日，七届全国人大一次会议决定划定海南岛为海南经济特区，同时，授权海南省人大及其常委会，根据海南经济特区的具体情况和实际需要，遵循国家有关法律、全国人大及其常委会有关决定和国务院有关行政法规的原则制定法规，在海南经济特区实施，并报全国人大常委会和国务院备案。经济特区立法开始以来，广东省、福建省以及海南省人大及其常委会根据国家法律、法规和政策以及国务院的行政法规的原则，结合经济特区的实际情况，制定了大量的经济特区法规，对于经济特区的经济建设和改革开放，发挥了重要作用。为了更好地发挥经济特区的作用，1992年7月1日，七届全国人大常委会第二十六次会议、1994年3月22日八届全国人大第二次会议和1996年3月17日八届全国人大第四次会议，分别决定授权深圳市、厦门市和汕头市、珠海市的人大及其常委会和各该市的人民政府分别制定法规和规章，分别在各该经济特区实施。
授权决定赋予经济特区制定经济特区法规的权力，促进了经济特区市场经济和社会主义民主法制建设的发展。根据深圳市人大常委会提供的资料，自1992年7月1日全国人大常委会授权以来，深圳市共制定法规144项，政府规章120项，其中70％都是有关市场经济和城市管理方面的立法。在这些法规、规章中，有三分之一是借鉴香港及国外法律，具有先行性和试验性的；另有三分之一是根据特区实际需要，根据国家法律、行政法规的基本原则，对国家法律、行政法规进行变通、补充和细化的；还有三分之一属于为加强行政法制、环境保护、城市管理和精神文明建设需要而制定的。在促进市场经济建设的领域，制定了包括规范市场主体、房地产市场、劳动力市场、建筑市场、运输市场、医疗市场、中介服务市场、商品市场等八个方面的规定。同时还制定了大量的促进高新技术发展、口岸管理、环境保护、城市管理等为内容的法规、规章。
伴随着改革开放的发展以及经济特区立法的实践探索，目前在经济特区法规制定中存在的一个主要的问题是，经济特区法规进行变通的权限在哪里。经济特区法规的权限范围是由全国人大的授权决定规定的，但由于全国人大的授权决定规定得比较原则，因此，宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则不能变通外，经济特区法规在其他情况下变通的权限并不明确。在这一问题上，目前更具争议的是，由于经济特区法规具有试验性，因此，国家在相应方面制定了法律和行政法规后，经济特区法规能否对其再进行变通？对此，存在两种意见。一种意见认为，现在情况与过去有很大变化，改革已在全国全面推进，有些已经制定了法律、行政法规，如证券法、公司法等，这些法律在经济特区也要实行，不能再变通，不然形成不了统一的市场。另一种意见认为，随着改革开放的深入发展，经济特区的特殊政策是减少了，但中央对于经济特区的基本政策没有变，特区“试验田”的地位没有变，特区在发展市场经济、加强城市管理等许多方面，对于完善企业制度、促进高新技术产业发展、完善社会保险、加速行政体制改革、促进环境保护等问题，还会有创新和变通，特区立法的先行、试验功能以及补充功能是特区发展的保证，因此，中央立法后，仍应允许特区立法在遵循中央立法基本原则的前提下进行变通。
对于经济特区法规变通规定的限制，立法法没有作出明确规定。这样规定是考虑到既能适应现在有些需要变通的情况，也为今后的发展变化，留下了空间和余地。笔者认为，目前我国的改革开放仍处于不断深入和发展的时期，虽然国家给经济特区在税收等方面的特殊政策减少了，但经济特区的优势以及在改革开放中的特殊作用依然存在。今后，仍应允许经济特区法规在经济体制改革和对外开放方面作出变通规定。同时，经济特区的人大及其常委会在行使经济特区立法权时，应当从国家的整体利益出发，维护国内市场的统一和社会主义法制的统一。对于涉及国家主权以及其他只能由中央立法的事项，经济特区法规不能涉及。如果中央立法时已经考虑到经济特区的情况之后作出全国统一规定的，经济特区应当遵循中央立法的规定，制定或者修改经济特区法规时，不应再作出与中央立法不一致的规定。
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