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第68条 ←第四章 地方性法规、自治条例和单行条例、规章 第一节 地方性法规、自治条例和单行条例 ←中华人民共和国立法法释义
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来源:www.fsou.com 时间:2008-11-15
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第六十八条 地方性法规案、自治条例和单行条例案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。
地方性法规草案由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿。
【释义】本条是对地方性法规、自治条例和单行条例的制定程序的规定。
地方性法规的制定程序是指地方国家机关在制定、修改或废止地方性法规方面的活动过程。一般的立法程序大致可以分为四个阶段，即提出法律草案、审议法律草案、通过法律和公布法律。地方性法规的制定程序也不例外。立法法根据宪法以及全国人大组织法、全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则，并结合立法实际，比较具体地规定了全国人大及其常委会的立法程序。立法法对于地方性法规制定程序则规定得比较原则。根据本条的规定，地方性法规案的提出、审议和表决程序，根据中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，参照本法第二章第二节、第三节、第五节的规定，由本级人民代表大会规定。
一、地方性法规案的提出
提出地方性法规案，是地方性法规制定程序的正式开始。
(一)向大会提出地方性法规案和列入议程的程序根据地方组织法的规定，在地方人民代表大会会议期间，大会主席团、常委会、各专门委员会、本级政府以及代表十人以上联名，可以向本级人大提出属于本级人大职权范围内的议案。
在大会期间，大会主席团、常委会、各专门委员会、本级政府提出的地方性法规案，由主席团决定提交本级人民代表大会会议审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。代表十人以上联名提出的地方性法规案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入大会议程的意见，再由主席团决定是否列入大会议程。实践中，向大会提出的地方性法规案，往往是先向常委会提出，经常委会审议后，由常委会决定提请大会审议。
(二)向常委会提出地方性法规案和列入议程程序
在人民代表大会闭会期间，常委会主任会议、本级人民政府、人大各专门委员会以及常委会组成人员五人以上联名可以向本级人大常委会提出属于本级人大常委会职权范围内的议案。
主任会议向本级人大常委会提出的地方性法规案，直接列入常委会议程，由常务委员会会议审议。本级人民政府、人大各专门委员会向常委会提出的地方性法规案，由主任会议决定提请常委会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再提请常委会会议审议。常委会组成人员五人以上联名向常委会提出的地方性法规案，由主任会议决定是否提请常委会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常委会审议。
实践中，地方人大及其常委会通过的地方性法规，主要是本级政府提出的，其次是常委会的工作机构。代表团、代表联名或常委会组成人员联名提出的议案不少，但由于议案内容往往不很规范，很难直接提请会议审议，因此被直接列入议程审议通过的很少。
(三)提出地方性法规案的要求
立法法对提出地方性法规案的要求，没有作规定，但对提出法律案的要求，作了规定。立法法第四十八条规定，提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。立法法的这一规定，同样适用于地方性法规案。
二、地方性法规案的审议
关于地方性法规的审议程序，立法法主要从三个方面作了规定：一是根据地方组织法，二是可以参照法律案的审议程序，三是应当统一审议。地方组织法对地方人大及其常委会审议议案程序的规定，都适用于对地方性法规案的审议。下面着重就参照和统一审议问题，作些介绍。
(一)参照法律案的审议程序
法律案与地方性法规案的审议程序虽然有所区别，但基本原则和程序是相通的。因此，立法法没有必要也难以对地方性法规案的审议程序作出统一的规定，而只是原则规定可以参照法律案的审议程序。那么，参照什么呢？主要是参照法律案审议程序中，有关保证立法的民主性、公正性和科学性，保证立法质量等方面的规定。具体来讲，法律案的以下审议程序，可供地方人大及其常委会审议地方性法规案参照：一是三审制。为保证全国人大常委会对法律案进行深入的审议，立法法总结实践经验，明确规定法律案的审议一般实行三审制，即法律案一般需经常委会三次会议审议后，才能交付表决。地方人大常委会审议地方性法规案，不一定都要实行三审制，但三审制所包含的慎重原则，是适用于地方的。从以往的实践看，许多地方是实行二审制，实践证明效果是好的，可以继续坚持。但有些地方不论地方性法规案的难易程度，一律实行一审制，实践证明，难以对地方性法规案中的问题进行深入的审议，不利于提高立法质量。二是专门委员会审议制度。立法法关于法律案都要经过专门委员会审议以及法律委员会和有关专门委员会在审议法律案中的分工和程序等问题，作了规定。这是多年来全国人大及其常委会的一贯做法，效果是好的。这一做法可供地方参照。三是广泛听取各方面意见的制度。为充分发扬民主，集中民智、民意，使制定的法律更加符合实际，反映人民的意愿，立法法总结实践经验，规定了一系列听取各方面意见的制度，主要有：一是召开座谈会、论证会、听证会等形式，听取意见；二是将法律草案发送有关机关、组织和专家，书面征求意见；三是对于重要的法律案，经委员长会议决定，可以将法律草案公布，征求意见。论证会和听证会，是立法法总结一些地方人大的经验做出的新规定。论证会是指对草案涉及的一些专业性、技术性较强的问题邀请有关方面的专家进行论证。听证会是指邀请政府官员、专家学者、与法律案有关的利害关系人或有关代表和委员到委员会陈述意见，为审议法律案提供依据和参考。以上这些广泛听取各方面意见的制度，地方可以根据本地的实际情况和特点，参照适用。以上三个方面，是地方应当参照的主要内容。当然，立法法关于法律案审议程序的其他一些规定，比如关于法律案的撤回和终止审议的规定等，地方也都可以参照。
(二)关于统一审议问题
所有法律案都由法律委员会进行统一审议，是全国人大及其常委会立法实践中的一条成功经验，对于保证国家法制的统一，保证立法质量，起到了很重要的作用。地方性法规案是否要有统一审议程序，过去有关法律没有规定。实践中，各地有三种做法：第一种是参照全国人大的做法，由有关委员会对所有的地方性法规案进行统一审议。第二种是没有实行统一审议，自始至终由各委员会分别进行审议。第三种是先由有关委员会分别审议，但在交付表决前由负责法制的委员会进行统一审议。
在立法法的制定过程中，关于地方性法规是否应当实行统一审议，曾经有不同意见。一种意见认为，全国人大实行统一审议是历史形成的，地方的情况与此不同，如果实行统一审议，势必引起机构和人员的变动，甚至会影响立法工作，也不利于发挥其他委员会的作用。另一种意见主张实行统一审议，认为地方性法规草案由各个专门委员会分别审议后直接提交常委会，法规之间在内容、体例上容易出现矛盾，“部门利益倾向”也较难以克服。
立法法采纳了后一种意见。根据本条规定，地方性法规草案要由负责统一审议的机构提出审议结果的报告和草案修改稿，也就是说，必须要有一个统一审议的机构。那么，什么机构可以成为“负责统一审议的机构”？在立法法制定的过程中，有的地方提出，工作委员会或者主任会议是否可以负责统一审议。我们认为，第一，审议权是立法权的一部分，只有人大代表才能成为审议主体。工作委员会不是由人大产生的，其工作人员大多不是代表，因此，不能由工作委员会负责统一审议。第二，主任会议担负着繁重的常委会日常工作，难以把过多的精力用于对地方性法规草案的审议上。在审议地方性法规草案的过程中，主任会议起协调、领导作用，统一审议应由专门委员会负责。因此，“负责统一审议的机构”应当是人民代表大会依照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》设立的专门委员会。按照地方组织法第三十条关于“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会根据需要，可以设法制(政法)委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等专门委员会”的规定，负责统一审议地方性法规草案的机构，应当称为法制委员会。为了做好统一审议的工作，还需要有一个比较精干的工作班子与法制委员会配合工作。
另外，为了落实立法法的规定，在没有设立法制委员会的地方，应当在2001年举行人民代表大会会议的时候，选举产生法制委员会。考虑到立法法自2000年7月1日起施行，从2000年7月1日至2001年举行代表大会这段时间内，上述地方可以由人大常委会决定，指定一个机构在此期间提出审议结果报告和草案修改稿。
三、地方性法规案的表决
地方性法规草案修改稿经代表大会或常委会审议后，如果对重大问题没有大的分歧意见，则由主席团或者主任会议交付全体会议表决。根据地方组织法的规定，人大会议表决地方性法规草案，以全体代表的过半数通过；常委会表决地方性法规草案，以常委会全体组成人员的过半数通过。
四、自治条例和单行条例的制定程序
自治条例和单行条例的制定程序与地方性法规的制定程序基本相同，但也有区别：第一，自治条例和单行条例只能由民族自治地方的人民代表大会制定，常委会不能制定。但自治条例案或单行条例案可以由常委会向大会提出，或由其他提案人向常委会提出，经常委会审议后，再提请代表大会审议。因此，立法法中关于全国人大及其常委会立法程序中的规定，自治地方在制定自治条例和单行条例制定程序时，可以予以参照。第二，自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效；自治州、自治县的自治条例和单行条例，须报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效。
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