地方政策要坚守合法性边界
——南京市“人才购房优待新政”的法律分析
席月民
【关键词】地方政策；合法性边界
【全文】
最近，江苏省南京市政府发布了《关于进一步扩大内需拉动消费的若干意见》，其中有关积极支持人才住房消费的举措社会反响强烈。
从内容看，该意见结合南京市当地实际，从投资拉动内需，促进房地产消费等十个方面，提出了三十条具体的政策措施。这些措施以民生需求为导向，以培育新兴消费热点、改善和优化消费环境为目标，突出加大政府的扶持力度。从执行力看，通过相关责任部门的具体落实，使政策措施本身获得了实施上的组织保障。
然而，在中央限购令尚未解除的政策背景下，作为地方新政，该意见的房地产消费举措无疑触动了舆论与社会公众敏感的神经。在该意见的第六条中，南京市政府提出要积极支持人才住房消费，入选“321”计划的人才，正常缴纳公积金的可优先享受公积金贷款；首次购买自住商品住房，视同南京户籍，并可按五年内个人所得税市以下留成部分，给予购房补贴。
地方人才政策能否突破国家房地产调控政策的限制，能否使所引进人才通过购房补贴形式获得特殊优惠待遇，地方政策的制定和推出有无合法性边界，这样的问题直接拷问着南京市政府这次经济新政的政策逻辑。
政策博弈不能突破中央政策底线
在我国现行的政策体系中，地方政策一直颇受争议，这与地方政府是否享有必要的宏观经济调控权问题联系在一起。
宏观经济调控权属于宪法性权力，中央政府的这一权力分别由国家发改委、中国人民银行等几家宏观经济调控部门具体行使。地方政府是否享有宏观经济调控权，在现行宪法中规定得并不明确。分税制改革以来，地方政府的事权和财权范围与中央政府划分得基本明晰，只是鉴于现行分税制不够彻底，从而导致一些地方保护现象的发生。
地方政策所承载的地方利益，因其特有的一致性与独立性双重特征，而与中央利益之间不时展开政策博弈。在事权与财权的匹配中，中央与地方的利益关系构成了国内政府间关系的纵轴，在这样的政策博弈中，中央政府为实现公共利益的最大化而会限制地方自身利益的无限膨胀，地方政府则为谋求地方经济的最优发展而往往要求中央放权让利，给予地方更多照顾。
