地方立法权的范围
马岭
【摘要】地方立法应排除中央立法、中央执行，以及中央立法、中央和地方共同执行的事务。有些领域的立法权各国不甚统一，有的由中央定原则、地方定细则，有的由中央和地方共有。地方立法通常表现为职权立法和授权立法，还有“可中央立法、可地方立法”的模糊地带。在地方立法的类型中，执行性立法是大国不可缺少的，特殊性地方立法是所有国家对个别问题进行调整的手段，普通地方立法往往与一国的民主进程有关。我国地方立法权的总趋势应是“放”而不是“收”。
【关键词】地方；中央；立法；执法
【全文】
从世界范围来看，不论单一制还是联邦制，绝大多数国家的地方政权都有一定的立法权，[1]只是立法的范围、内容有所不同罢了，而这些不同点也从一个侧面显示出该国地方与中央的不同关系。本文探讨的是中央立法权与地方立法权的分工，希望以此澄清地方立法的大致范围。
一、属于“中央立法，中央执法”的事务
明确中央立法的内容，有利于我们弄清地方立法的范畴，不仅单一制国家是如此，即使“在所有联邦制国家中，宪法上授予联邦的不可分享的权力条款在事实上便是拒绝授权予州”。[1]而中央立法的边界可以先从中央执法的角度去确定，判断一个事务是国家事务还是地方事务的依据是多方面的，从事务的执行者来判断是一个较为简单的方法，即如果某事务只能由中央执行，则一定属于中央立法的范畴，因为中央执行的事务不可能由地方立法。如在德国，联邦的“行政”范围大体上在“外交事务、劳动就业、海关以及联邦武装力量”等方面；在丹麦，“中央政府”保留了国防、立法、警察和外交等少量的管理功能；在瑞典，“中央政府”主要负责外交政策、国防、警察和司法、高等教育和研究，[2]那么在这些国家，这些方面的立法也就属于中央议会而不可能属于地方议会。[2]
从世界各国来看，中央立法、中央执法的范围大体有以下两个方面：
（一）涉及国家主权的领域
如国防、外交等。国防涉及到捍卫主权、维护国家统一和领土完整等问题，由国防引申出的军事制度通常也是国家统一建立、统一管理和指挥的，因为军队的作用是国家用以抵御外国侵略、从而保卫国家领土和主权完整，而不是各地方用来保护本地利益（包括本地治安）的，国防是国家的防务而不是地方的防务，军队是国家的军队而不是地方的军队，军队应国家化而决不能地方化。[3]外交是一个国家与其他国家或与国际社会交往的事务，涉及的是国家间的关系，这种交往有政治性的，也有经济性和文化性的，因此外贸、关税等也多是中央权力的领域，即使在众多的联邦制国家，防御权、条约执行权、外贸权、关税等通常也都属于联邦。[3]世界各国不论采用什么结构形式，这些权力一般都由中央施行、因而也就需要中央立法，[4]如根据美国宪法和联邦最高法院的有关宪法解释，联邦议会的立法范围主要有16个方面，“默示立法权限”有5个方面，[4]其中包括宣战、颁发捕获敌船许可状，制定关于陆上和水上捕获的规定；建立陆军、海军；对外贸易；规定和惩罚公海上的海盗行为和违反国际法的犯罪行为；办理外交和缔结条约等。德国《基本法》第73条规定了联邦议会的11项专有立法权，其中包括外交及国防；联邦国籍；迁徙自由、护照、移民及引渡；关税与通商区域之划一、通商与航海协议、货物之自由流通及国外贸易之支付，包括关税保护与边界保护；等。印度联邦议会的专有立法事项有96项之多，包括国防、外交、外币、外汇等。[5]瑞士宪法规定联邦有“宣战、媾和以及与外国缔结同盟和条约、特别是关税与商务条约”的权力（第8条）。法国宪法第34条规定国家议会制定的法律有权规定“国籍”以及“国防的总的组织”之基本原则，第59条规定“媾和按联邦法律规定”。
（二）涉及中央国家机构组织法等国家政治体制问题
中央国家机构（中央议会、中央政府、国家司法机关等）的组织一般由宪法做出规范后，中央立法作出更具体的规定，各中央机构的组织法均由中央立法机关制定，包括这些机构产生的具体方式、行使职权的程序等等，其实施主体也是中央机关。如根据《1867年宪法法案》，加拿大议会有权制定法律建立联邦法院，“这意味着议会有权通过关于这些法院法官的任命、工资、任职和离职方面的法律。”[6]葡萄牙宪法第167条规定国家议会绝对保留的立法权包括“宪法法院的组织、职能与工作程序。”德国《基本法》中经常出现“其细节由联邦法律规定”或“可以根据联邦法律”或“必须以法律的方式”等字样的规定，“德国法学家称之为‘宪法委托立法’，即关于这些领域的立法内容和目的，基本法不做具体规定，而是委托给联邦议院制定法律。”[7]如《基本法》第21条规定了政党制度，该条第3项规定：“其细则由联邦立法规定之。”第54条规定了总统的条件、任期、产生办法等，“具体办法由联邦法律规定”；关于议员的物质保障“其详细办法另由联邦法律规定”（《基本法》第48条第3项）；德国的特别法院也“只能根据法律设置”（《基本法》第101条第2项）。《德国联邦宪法法院法》于1951年2月1日在联邦众议院通过，3月12日由联邦总统签署并公布在《联邦法律公报》上，该法规定了联邦宪法法院的组织和管辖权、其法官的选任和待遇，以及有关审理程序等。[8]
二、属于“中央立法，中央和地方都要执法”的领域
有许多事务应当由中央立法，但中央不可能负责其全部执行，而要由中央和地方共同执行，即使在联邦制国家，大多数国家的行政职能也是由州政府负责执行的。[9]但这些事务显然不可能由各地方立法，因为它们并非是地方事务而是国家事务，需要各地有统一的规则、行动、程序或需要各地商议合作，这是维护国家法制统一、协调发展经济的要求，以防止各地在基本制度方面政出多门，各自为政，侵犯人权。这大致包括四个方面。
