行政行为显失公正再认识
关保英
【摘要】我国《
行政诉讼法》确立了行政行为显失公正的概念却没有进一步的阐释，学界至今缺乏系统的相关理论，这对法治理论和法治实践来说都是一大缺憾。应当对行政行为显失公正作较为系统的探讨。行政行为显失公正确立了行政行为的法外依据，行政行为显失公正的非公正对待的主体是多元的，行政行为显失公正不应当以行为类型限定标准，行政行为显失公正应延展于广义行政裁量之中。这些理念对于
行政诉讼法修改中如何处理行政行为显失公正制度有指导意义。
【关键词】行政行为；显失公正；实践困惑；正当理念
【全文】
《中华人民共和国行政诉讼法》第54条第4款规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更。”[1]该条文在我国法律文件中第一次提出了行政行为显失公正的概念，由于该概念最早出现在行政法文件中，该概念可以被认为是一个法律概念。然而，当《行政诉讼法》使用这一概念时并没有给予相关的注解和阐释，其内容以及在司法实践中的判定一直是困扰实务部门和学界的一个问题。一些学者也曾对该概念作过分析，并提出了一些有价值的论点，[2]但在笔者看来，行政行为显失公正的基本理论体系并没有建立起来，该问题仍然有进一步探讨的必要。正是基于这样的考虑，笔者撰就本文，拟对行政行为显失公正的理论和实践问题作一较深入的探讨。
一、行政行为显失公正的传统认识
行政行为显失公正在行政法学理论中可以有三个分析范畴。第一个分析范畴存在于行政法基本原则理论之中。我们知道，在行政法原则理论中有一个行政合理性原则，所谓行政合理性原则是指行政主体在行政执法中若某种行政管理行为和行政执法行为存在相对能够进行裁量的余地，此时，行政主体必须公正地作出裁量，选择最大限度的行政合理性，若行政主体选择了不太合理的处置方式就可以视为是显失公正。第二个分析范畴存在于行政行为理论之中。在行政行为理论中，人们对行政行为设置了诸多构成要件，当行政主体的行政行为在法律规定的构成要件之中为之就是合法行为，行政主体没有依法定要件为行政行为的就是违法行为。而当行政主体的行政行为要件都比较符合法律规定的形式要件，但行政行为的内容有一定瑕疵时，就可以将这个有瑕疵的行政行为视为显失公正的行政行为，也就是说，其对行政行为显失公正的分析是从行政行为理论入手并以行政行为理论而告终结的。第三个分析范畴是行政行为进入司法审查状态的范畴，即行政行为进入行政诉讼阶段的分析进路。在司法机关对行政行为进行司法审查时，一般情况下其只能作出行政行为合法与非法的判决，即只能判定行政行为的正确与否，而不能说一个行政行为部分正确部分错误。但是，依行政行为显失公正的审查范围，司法机关能够作出行政行为虽不构成违法但欠妥当的司法认定。换言之，只有在司法审查的状态下，行政行为显失公正的论题才是存在的。由于我国行政行为显失公正是由《行政诉讼法》规定的，目前我国学者的分析范畴基本上都存在于第三个范畴之中。笔者认为，行政行为显失公正并不单单是一个法律制度问题，更是一个行政法学理论问题。作为一个理论其就必须放置于法理学乃至于法哲学的角度进行分析，上述三个范畴中的任何一个分析进路都有一定的片面性。从行政法学界的传统认识看，行政行为显失公正大体上包含下列涵义。
第一，行政行为显失公正发生在幅度性裁量行为中。行政行为显失公正与行政主体的裁量行为有关。行政主体的行政行为有羁束之行为与裁量之行为的区别。前者指行政行为在形成时行政主体必须依严格的法律条件而为之，只能从法律规定的严格条件中寻求答案，不能进行选择。这样的行政行为在行政法治实践中占绝大多数。3在羁束行为的情形下，行政主体不能进行裁量，故而行政行为要么合法，要么违法，而不存在适当性与否的问题。与羁束之行为相对的是自由裁量的行为，此种行为在行政法治实践中分为两类：一类是“空白地带”的自由裁量，另一类是“幅度范围”的自由裁量。所谓“空白地带”的自由裁量是指行政主体在处理法律没有明确规定事态下，选择一个自己认为合理的行为予以处置的裁量行为。法律对于此一范畴行政裁量行为尚未作出法律责任方面的规定。[4]所谓“幅度范围”的自由裁量则是指法律规定了一个上限和下限，而这个上限和下限构成了一个可以由行政主体进行选择的幅度，行政主体在这个幅度内进行选择就是对行政自由裁量权的行使。显失公正就存在于“幅度范围”内的自由裁量之中。也就是说，行政法规定行政主体在一定范围内进行裁量的权利，同时要求这样的裁量必须符合相关法律原则甚至更高层次的理念。[5]若行政主体在行使这样的自由裁量权时违反了法律原则或相关的理念，就可以认为其所作的行政行为显失公正。从目前行政法学理论和行政法治实践的状况看，行政行为显失公正仅仅在这一种状态之中。
