论行政首长问责的归责原则

——重庆市行政首长问责实践的启示

姜敏

【摘要】我国行政法学界对行政首长问责的归责原则尚缺乏深入研究，现有的理论观点存在明显缺陷，难以有效指导行政首长问责的实践与立法，亟需从理论上加以解决和完善。剖析重庆行政首长问责的典型案例，借鉴民事责任的归责原则，行政首长问责应当采用以特殊过错推定原则（类似英美法中的严格责任原则）为主，以过错责任原则、无过错责任原则为补充的多元归责原则体系，其中每一项归责原则均有各自明确的适用范围。以上述归责原则体系为指导，中央和地方建构行政首长问责制应当在问责程序的设置、证明责任的分担、问责方式的完善、政府绩效评估结果的运用等方面作出相应的规定，以推进问责的法治化、民主化和常态化。
【关键词】行政首长；职务；责任；归责原则
【全文】
　　

　　一、问题的提出与三个典型案例

　　我国法律制度对直接责任人和分管领导的责任追究往往有明确规定（这在许多法律文件的“法律责任”一章体现得最为明显），但对行政首长的责任规定不明确。在许多情况下，行政首长的行为既不违反法律，也不违反纪律，往往是“齐抓共管”、“集体决策”的结果，责任难以判定。而在出现行政效能不高、施政效果不佳、政令不畅、行政失当等情形时，行政首长是否承担责任以及如何判定责任，亦无正式的说法。这一客观现实与现代政府权责一致的要求背道而驰，极大制约了法治政府的建设和民主政治的推进。为此，在许多地方政府探索问责制的基础上，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出：“健全以行政首长为重点的行政问责制度，明确问责范围，规范问责程序，加大责任追究力度，提高政府执行力和公信力。”从这一表述来看，无论是针对行政首长进行专门的问责立法，还是在统一的行政问责立法中设专章规定行政首长问责，国家最高决策层已经把建立行政首长问责制提上了议事日程。

　　认定和归结责任必须遵循一定的标准，这就是通常所说的归责原则。我国民法学界历来重视对民事责任归责原则的研究，形成了过错责任、过错推定、无过错责任、公平责任等各类归责原则理论，为民事立法和民事司法提供了较好的理论指导。而目前我国行政法学界对行政首长责任归责原则的研究还很薄弱，难以有效指导行政首长问责的实践与立法，亟需从理论上加以解决和完善。我国内地行政首长问责的地方立法始于《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》(2004年），截止到2008年底，重庆市各级政府已启动问责146次，追究各级领导干部216人。[1]从重庆的实践来看，归责原则涉及行政首长的权利保障、举证责任的分担、问责程序的设置以及问责制的实施效果等，因而是一个十分重要的问题。本文结合以下三个案例对此作一探讨。

　　案例1:“石柱特大交通事故”问责事件。2004年9月25日，石柱县三星乡村民杨超驾驶一辆限乘9人而实际乘坐50多人的中巴车在途经牛栏口桥时，被高于桥面近三米的湍急水流卷走，造成49人死亡、1人下落不明，其中33人是中小学生，经济损失700多万元。事故发生后，为及时化解群众怨气，市长王鸿举依据行政首长问责制启动问责程序。事故发生的次月，石柱县长岳中焕引咎辞职。《中国青年报》在评价这一问责事件时指出：“问责制是纪律追究和法律追究制度的有益补充，它的不可忽略的优势是及时。实施纪律处分和法律惩治，往往需要较长的调查处理周期，而问责则可根据现场情景和调查结论快速作出，有利于尽快平息事态，消除民怨民愤。”[2]

　　案例2：未及时救助英雄，“冷漠县长”被问责。2004年10月，开县农民金有树在一起交通事故中奋不顾身跳入水中救出19名乘客，并因救人而诱发疾病。2005年2月，金有树经西南医院检查确诊身患癌症并作肺切除手术后，因无钱住院向县长写求救信。开县政府及有关部门在收到求救信后虽做了一些工作，但在思想上未引起高度重视，群众观念不强，责任意识淡薄，未及时给予救助。3月1日，金有树因无钱继续住院而被迫回到家中并于十日后死亡。该事件经新闻媒体报道后，市长王鸿举启动问责程序，经市监察局调查核实后，市政府常务会议决定对开县县长陈远辉在全市予以通报批评，责令其在县政府常务会议上作出检查。[3]