行政自制的可能性分析
崔卓兰;刘福元
【摘要】行政自制是指行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为，即行政主体对自身违法或不当行为的自我控制。在现代政府理念和行为方式之下，惠民理念的兴起、行政权的规范行使、行政主体和行政方式的多元化趋势等为行政自制的实现提供了充分的现实可能性。
【关键词】行政自制；可能性；行政主体；惠民理念；服务行政
【全文】
“政府的建立完全是依靠人，为了人，并为人所有的。”{1}10里普森（Leslie Lipson）的这句名言便是行政自制理论的起点和归宿。行政自制是笔者新近提出的行政法理论观点之一，是指行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为，简单说，就是行政主体对自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列下设机制。其核心要素在于：在构建社会主义和谐社会的发展目标下，若要促进政府与公民之间的和谐，形成互利互惠、共同发展的协调关系，应当在肯定外部控制的同时将关注的焦点聚集于行使行政权的政府，从而探索以政府自身为控制主体的行政自制的功能、方法及实现途径[1]。
然而，确实有人对行政自制的理念及途径提出质疑，认为以政府自身为主体所进行的自我控制即使不是完全不可能实现，至少也是难以实现。我们认为，在以往的计划经济体制之下、在传统的行政法管理论之下，行政自制确实不可能实现；但如今，在行政权日益深化和细化的背景下、在政府理念和行为方式日益转向现代化的变革过程中，行政自制不仅具备充分的可能性，而且将会不断显示出其在行政成本、行政伦理、行政效率等各方面的比较优势。具体而言，行政自制的可能性主要体现在行政理念、行政权、行政主体、行政行为等方面：
一、惠民理念的兴起和政府角色的定位
行政自制的实现有赖于良好的行政理念作支撑。从根本上说，政府的价值取向、目的追求、自身定位等一系列作为精神依托的行政理念在很大程度上决定着行政行为的方式和结果，而以行政主体自我控制为指向的行政自制，需要配备以惠民理念为基点、以政府角色的服务者定位为取向的现代行政理念。在历史上曾经长期存在的以管理论为核心的政府观念之下，行政自制显然是不可能的。管理论通常将相对人视为单向的管理对象，将命令-服从关系当作政府与公民之间的主要关系，并将强制和命令作为主要行政手段。正因为管理论主张的是一种权力自上而下的单向度运行的治民活动，相对人不是权利主体，更不是行政目的，“便于管理”才是政府的最高行动准则，因此，建基于自我控制、并以相对人利益为最终目的的行政自制确实无法生存于管理论的土壤。然而，时至今日，政府观念已经发生了深刻的变化，惠民理念和服务者定位的确立正在逐渐驱散传统管理论留下的阴霾，重塑政府行政的价值取向。
（一）惠民理念成为政府行政的立足之本
在惠民理念的内涵中，“惠”意为给惠、提供服务和便利、给予关怀和照顾；“民”是指行政行为相对人。行政法上的平衡论及政府与公民的“平等理念”强调政府和公民法律地位平等，二者在法律面前具有同等身份、平起平坐；政府和公民之间的关系是表现为等价交换、有偿服务的这种类似于民事主体之间的关系，政府既不取利于民，也不施惠于民，二者都是相互进行有偿交换的独立且平等的主体。而惠民理念则不同，它强调的是政府单方面的无偿给付、无私帮助、对相对人进行让利和给惠；也就是说，惠民理念不仅打破了管理论所定义的政府单方面强制管理相对人、相对人屈居于政府之下、只能被动服从的关系，而且突破了平衡／平等理论所定义的政府和相对人之间（像民事主体之间那样）互不让步、互不给惠，只按照成本收益进行公平交换的纯粹的平等理论。在此基础上，惠民理念不赞同官民之间严格意义上的“平等”，而是将政府置于“给惠者”的一方，政府应当向相对人让步、为相对人提供无偿的利益，而不是在相对人不提供对价时就坐视不管、不提供帮助。可以说，在惠民理念下，政府应当在“给惠者”的义务和使命指引下，源源不断地将利益、帮助、关怀和照顾提供给相对人。因此，惠民理念的核心就在于政府让利于民，在社会资源的分配上自我克制不与民争利，在行政活动中以相对人为中心而非以政府自身为中心。总之，行政惠民“要求行政主体在实施行政行为的过程中，本着为民服务和对相对方给予生存照顾的理念，以积极的行为为相对方提供尽可能多的现实便利，使相对方拥有便利的生活条件和良好的生存环境，从而达到官民关系由内而外的真正和谐。”{2}144
惠民理念的建立为行政法基本理念的转换带来了深刻的影响。概括来说，惠民理念使得行政活动的起点和归宿由行政主体向相对人转换，使得相对人成为行政活动的起点和归宿。而各种传统行政法理论均以行政主体作为行政活动的起点：在管理论中，强调的是行政主体的管理权限，突出的是行政主体的命令与相对人的服从；在平衡论中，强调行政主体与相对人的权利义务平衡，这必然使得行政活动要同时考虑行政主体与相对人双方的情形、诉求等，从而使得行政主体与相对人同时成为行政活动过程中需要考量的对象。而惠民理念则要求行政主体为相对人提供服务、给予照顾，它是本着政府服务民众的宗旨，从过程和结果两个层面要求民众的利益得到特别的关照和保护，更加明确地以民生为重、以民益为本。在这种行政理念下，相对人成了行政法律关系中的主体和核心，成了行政活动的起点和归宿。总而言之，惠民理念强调在行政主体与相对人的关系方面，相对人应当得到更多的关照，政府应当让利于民，在社会资源的分配上自我克制不与民争利，在行政活动中以相对人的利益为目的。
