公共治理视域下行政裁量权的多中心治理
许玉镇
【摘要】传统行政法学强调行政裁量权的规制主要依赖立法、行政、司法三种途径。今天，行政裁量权的规制逐渐从外部的法律规制转向行政机关自我规制，并开始向公共治理领域延伸。本文试从公共管理视角展开对行政裁量权多中心治理的探讨，试图破解行政裁量权规制存在的问题，并探索非营利组织和行政相对人在行政裁量权治理中的地位和作用。
【关键词】行政裁量权；多中心治理；行政相对人
【全文】
对人自由裁量是现代行政的重要特征，这一特征集中体现在裁量权的行使中。然而，“每一种被推崇的裁量都有危险的事实相随”，{1}(P25)行政裁量既有助于提升行政效率、推进社会管理的创新，也面I临着被滥用和破坏社会正义的风险。法律，作为一种传统的控制模式，在规制裁量权的滥用方面发挥了不可替代的作用。然而作为一种外部的控制手段，法律亦存在着自身无法克服的先天缺陷。当前，行政裁量滥用问题日益凸显，法律控制往往鞭长莫及，新的控制模式的探索和建构势在必行。以英美为代表的西方法治国家，对“行政裁量的治理也从传统的规范主义控权模式转向功能主义的建构模式”，{2}(P19)即从“法律治理”的模式向“行政自制”的路径倾斜。当下中国，随着“行政自制”理论的兴起，特别是伴随行政裁量基准制定的风潮，政府已经成为除法律之外规制行政裁量权的主要力量，但不可否认，功能主义模式下政府的裁量权自我规制在理论和实践的双重面向上也面临着诸多质疑和障碍。对此，本文尝试在“公共治理”的理论视角下，探索运用“多中心治理”理论进一步完善功能主义模式下行政裁量权的规制机制。
一、从传统控权机制到行政自我规制
传统控权理论主张通过立法机关和司法机关对行政裁量权进行规范和控制。当然，西方国家对司法审查与行政裁量权的关系问题上的争论也从未停息。法学家们逐渐意识到仅仅依靠传统法律手段进行规制是远远不够的。
就立法机关而言，一方面，立法对于行政裁量权的控制属于外部性控制，比较缺乏专业性、针对性和责任机制，并且容易产生所谓的“过度规则化”等一系列负面问题。例如，可能导致行政人员以执行规则为目的而忽视行政本身的目标和职责、压抑行政的能动性；另一方面，受立法机关的性质和立法者的能力所限，立法机关也难以精确定位并细致规范行政裁量权。“即使是有代表性的立法者，他们的知识和推理能力也都有局限。他们中任何个人不可能知道别人知道的每一件事，也不可能作出只有集体才能作出的论断”。{3}(P391)因此，变幻莫测的行政环境是立法者有限理性所不能穷尽的，立法者不可能一一说明行政人员在行使裁量权时需要衡量的所有因素，立法的局限是必然的。
