公共秩序是一个弹性制度，在国际上没有一个明确的定义，其内容如何，在什么范围内使用是一个实践中的问题，在理论上很难下一个确切的定义。究其原因，主要有以下三点：(1)从公共政策的性质和功能来讲，它是一个主权国家为维护其基本的社会、经济、政治、法律、宗教、道德观念和准则而设置的最后一道“安全阀”，这本身就要求这一概念具有较大的弹性。(2)公共政策具有明显的地域性。(3)公共政策具有明显的时间性。任何一个国家对公共政策的使用都不是一成不变的，国家都会根据国内、国际形势的发展变化，适时地对所保护的社会基本观念与准则作出调整。这种地域上的差异性和时间上的可变性，对公共政策概念的确定与应用，都会产生一定的影响。[6]所以这一制度只能弹性不能具体。该制度的功能在于对一个国家公共利益的维护，对使用国起着一种“安全阀”的作用，所以在裁决的承认与执行方面被各国立法和国际公约普遍接受。也就是说，国家虽然赋予了当事人广泛的仲裁自治权，但法院仍可通过这一制度的设立保留对国际商事仲裁的最终审查权。
(二)公共秩序保留制度的应用
《纽约公约》和许多国家的法律一样，也没有对公共秩序的含义、范围以及具体内容和应用的条件作出规定和解释，在具体案件中如何使用，完全由各国法院裁量。如前所述，依照《纽约公约》第5条第2款的规定，公共秩序本身是一项独立的拒绝承认和执行仲裁裁决的事由。但是，由于它的不确定性和弹性特征，在使用中又与公约规定的其他抗辩事由紧密联系。此外，在承认与执行方面，对于法院而言，公共秩序是法院的一条“兜底防线”，可以补充公约规定的“穷尽性”事由之不足。具体而言，如果法院认为仲裁裁决存在着公约未规定的其他缺陷而应该不予承认和执行，就可以适用公共秩序予以拒绝。也有人认为在此的公共秩序起着一种剩余条款的作用。[7]公共秩序本身的性质和公约规定的笼统和简单，使得各国在适用公共秩序时享有相当大的自主权，客观上为各国滥用公共秩序提供了一定的便利。所以也有学者批评《纽约公约》规定公共秩序保留制度是一大漏洞，为法院干预仲裁开了方便之门，十分不利于仲裁制度的发展。但是国际社会在实践中的做法却比较乐观。20世纪后半叶以来，各国为了促进国际商事仲裁的发展，普遍从窄解释、从严适用公共政策，只在极端的情形下，才适用公共秩序保留制度拒绝承认和执行。其中一种方式就是将公共秩序区分为国内公共秩序和国际公共秩序，在承认和执行仲裁裁决时，只适用国际公共秩序，不适用国内公共秩序。法国在司法实践中长期坚持国际公共秩序和国内公共秩序的区分，在高利贷、破产、外汇管制等方面，对于国际商事仲裁案件不适用国内公共秩序，而仅适用国际公共秩序。美国也区别对待国内公共秩序和国际公共秩序，根据美国国内公共秩序，某些争议若属国内争议，不能通过仲裁方式解决，但若属国际争议，就不受美国国内公共秩序的约束而可以诉诸仲裁，仲裁裁决在美国不会因可仲裁性问题被拒绝承认和执行。[8]
