论澳门特别行政区议员的法律地位、发言和表决
王禹
【摘要】澳门特别行政区立法会议员是澳门全体居民的代表，议员应当以全体居民代表的身份在立法会进行发言和表决，而不是仅仅代表各自所从当选的某些特定选民或选举组别的利益和意志。他们在立法会进行发言和表决时，首先必须考虑澳门特别行政区本地整体利益。委任议员与选任议员具有同等的法律地位。委任议员不是政府在立法会内部的“传声筒”、“代理大使”或“代言人”，而应当积极思考，独立发表意见，从代表澳门特别行政区及其市民的利益的角度出发，进行发言和表决。立法会议员与行使其职务有关的发言和表决，才受到基本法第79条议员言论免责权的保护，而与其行使职务无关的发言和表决，不应当受到议员言论免责权的保护。
【关键词】澳门；立法会；议员；法律地位；发言；表决
【全文】
一、问题的提出
澳门基本法第67条规定立法会的性质和地位是立法机关，附件二规定立法会由直选议员、间选议员和委任议员组成。然而，澳门基本法并没有进一步对立法会议员的法律地位作出规定。澳门基本法第79条规定：“澳门特别行政区立法会议员在立法会会议上的发言和表决，不受法律追究。”然而，该法也没有进一步规定议员应当根据什么样的原则和精神指引自己的发言和表决。本文拟对这两个问题进行初步探讨。
笔者认为，这两个问题密切相关。议员以什么样的原则和精神指引发言和表决取决于议员是以什么样的身份和地位在立法会从事活动。一种意见认为，既然基本法规定议员的发言和表决不受法律追究，这就说明不需要探讨议员发言和表决的指引原则问题。然而，这种意见是不对的。立法会制定法律及监督政府，这不仅是基本法赋予其行使的法定职权，更是其职责所在。立法会的议事殿堂是严肃和神圣的，不能认为反正不受任何法律追究，议员的发言和表决就可以随心所欲，甚而根据自己个人好恶和意愿在立法会进行活动。因此，为了更好地发挥立法会功能，正确行使法律赋予的职权，有必要更清晰界定立法会议员的法律地位，探讨议员的发言和表决的指引原则。
二、议员的法律地位
所谓议员，是指在议会里具有代表资格，并享有表决权的人。议员享有表决权是建立在他具有代表资格的基础上的。[1]议员的代表资格通常通过选举而取得，在多数的情况下，议会是由不同选民选出的代表组成的。这就提出了一个问题，即议员是以代表各自所从当选的选民的身份，还是以代表所有选民的身份参加立法机关的工作。
一种意见认为，议员既然是选民选出的代表，就只能与所从当选的选民保持一致，议员与选民之间，存在一种私法上的委托关系，议员接受选民的委托行使职权，就必须严格遵守其委托命令。议员必须忠于选民利益，在法律上负有执行选民意志的义务，不得与选民的意志和利益有所背离。这种学说进而认为议员应当在选民的监督下行使职权，而为了保证议员对选民的义务得以履行，选民享有直接罢免其职务的权利。这种意见通常称为委托说（delegatem。del)。
当代议会制度最早起源于英国，英国议会通常被称为议会之母。委托说在英国议会产生的初期起到了反抗封建王权的作用。1339年英国国王提出征税，平民院的骑士和市民答辩此事重大，应由他们回去征求意见，再开议会决定。1660年至1678年期间，一位名叫马维尔的议员曾写信给选区的市长和其他的头面人物，信中言及：“我切盼你们就你们城市、你们附近乡村的情况告知于我，给我指示，我将认真予以执行。”[2]议员必须根据选民的指示而在议会采取行动，被认为是委托说的本质特点。
然而，早在1571年，英国平民院就有议员提出，议员不仅代表选区，还应为整个国家服务。1774年，平民院议员埃·柏克(E. Burke)向其选民发表演讲提出：“议会不是由不同、敌对的利益集团派遣的使节所组成的会议，以供这些使节各事其主，互不相让；相反，议会是同一国家的审议机关，只为一个利益即整体利益；这里的指南不是地方目的、地方偏见，而是对整体的共同推理所得出的共同利益。’他又说：“你们的代表理当为你们提供的不仅是辛劳，而且是他的判断；如果他放弃自己的判断而屈从你们的意见，那他不是在为你们服务，而是在背叛你们。……对于一个代表而言，选民的意见当然极有分量，值得尊重，应该高兴地听取，最认真地考虑。但是，视之为权威指示、指令，代表明知与自己的判断和良知相违背，也要绝对盲目地服从，按其投票和辩论--这样做绝对不合乎我国法律，而且根本曲解了我国宪法的整个体系与精神。”[3]
