城市土地储备制度中的“经济合同”
王小龙
【摘要】城市土地储备制度是我国近年深化土地使用制度改革和土地管理制度改革的重大制度创新。土地储备机制的运作包含三个环节：土地收购、土地储备、土地出让。土地收购过程的关键在于确定收购方与被收购方之间的权利和义务。土地收购行为应定位为具有“强制性的买卖关系”特征的“经济合同”，它既不是“民事合同”也不是“行政合同”。
【关键词】城市土地储备制度；土地收购；经济合同；民事合同；行政合同
【全文】
一、问题的提出
土地储备制度是我国为改变传统的土地供应模式而做出的重大创新。所谓土地储备制度，就是指城市政府为实现对土地市场的宏观调控，设立专门机构，依照法律程序并运用市场机制，通过征用、收购、收回、置换等方式将分散的城市土地进行集中储备，经过必要的开发和整理后，根据市场需求和城市规划与供地计划将土地使用权以招标拍卖等方式出让给用地单位的制度。2001年4月30日，国务院颁布的《关于加强国有土地资产管理的通知》中指出：“为增强政府对土地市场的调控能力，有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。”自此以后，很多城市将建立土地收购储备制度作为深化土地使用制度改革和土地管理改革新的突破点，取得了突飞猛进的发展。
土地储备机制的运作包含三个环节：土地收购、土地储备、土地出让。土地收购是其中的首要环节，其实施的关键在于确定收购方与被收购方之间的权利和义务。综合考察目前国内各城市及国外开展土地储备工作的经验，大体存在下列三种类型的关系定位：1、市场条件下的自由买卖关系；2、类似于中国建设用地征用制度和旧城改造拆迁管理制度，收购双方完全是一种“权利和义务关系”；3、类似于国外发达国家土地收购的“强制性的买卖关系”[1]。笔者认为，我国的土地收购行为的性质是典型的“经济合同”，它既不是民事合同也不是行政合同。我们应以此定位为基础来平衡协调土地储备机构与用地单位的权利义务关系。
二、市场条件下的“自由买卖”关系与民事合同
如果将土地收购行为的性质定位为一种市场经济条件下的“自由买卖关系”，则政府或政府授权的实施城市土地收购储备的机构与被收购单位或个人是两个完全平等的民事主体。当事人双方意思自治，是否收购和收购价格的确定主要由双方依市场情况协商而定。相应的，土地储备机构同一般的房地产开发企业并无实质不同，在土地市场上也要和其它企业进行公平竞争，并无任何特别优势。也就是说，收购双方缔结的是一种纯粹的民事合同，土地储备机构不享有任何超市场力量。但是，土地储备制度的实施具有双重目标：一方面要防止国有资产流失，使土地价值充分显现，追求经济利益；另一方面也要进行旧城改造，建设城市公共设施和经济适用房，实现公共利益。因此，土地储备机构决不可能是一个与普通房地产企业无异的纯粹的商事主体，其进行的收购行为也决不是一般意义上的商事行为。土地储备以维护社会整体利益和长远利益、确保国有资产利益的实现为己任，兼顾盘活国有企业土地资产、调整城市规划功能等诸多目标，在这种情况下它是没有能力与一般的房地产开发企业展开竞争的。尤其是要求收购价格由收购双方协商确定，这就实际上将主动权完全交给了被收购方，土地储备机构将不得不支付巨额的资金才能使收购顺利进行。但这是不现实的，因为城市政府当前普遍资金匮乏，过高的资金支出也使土地储备本身失去了意义。实践也证明，采用这种模式进行收购的上海，这几年土地储备实施的效果较其它城市差了很多。因此，如果将土地收购双方的关系定位于一种市场经济条件下的平等主体间的民事合同关系，将使城市土地收购储备机构无所作为，实施土地储备的宏观政策目标将很难实现。
