国外电信法律体制的改革及其对中国的启示
郁光华
【关键词】电信法律体制
【全文】
一、 引子
电信业传统上被认为是具有自然垄断性质的行业。为了既避免因竞争而破坏资源优置又保护消费者的利益，许多国家要么对提供服务的私有垄断者进行价格管制，要么对垄断服务企业实行国有化。美国选择了前者，而日本、德国、英国、澳大利亚、新西兰和智利等国选择了后者。令人疑惑的是，社会价值观念大致相同的美国、英国和澳大利亚却选择了完全不同的经营和管制模式。然而，无论上面哪一种经营和管制方法都有缺陷。垄断经营者的低效益和电信技术发展的突飞猛进使得对电信业改革的政治呼声不断提高，电信业改革的浪潮也使斯蒂格勒有关管制是保护被管制行业的政治经济管制理论大打折扣。[1] 美国、澳大利亚、新西兰、智利和危地马拉等许多国家先后对电信业的经营和管制模式进行了改革。在我国电信业改革不断深入的今天，学习外国电信管制改革的政策和实践具有重大的借鉴意义。本文将讨论电信法促进竞争的目标在互联互通、拨打平等性与号码可带性和频谱分配方面的体现。
二、国外电信业引入竞争改革的简况
引入竞争是电信业改革的主要目标。竞争目标的实现将有利于企业效益的增长和消费者福利的改善，国外电信业改革的一个重要特点是电信管制法体系的重建。在美国引入竞争是分步进行的。1983年对美国电话电报公司的分割使得长话领域的竞争得以公平地进行，[2] 1996 年的电信法则通过进一步在本地电信服务中引入竞争而实现各电信市场的竞争。[3]
智利是发展中国家中最早在电信业中引入竞争的国家。[4] 智利1982 年的电信法试图在所有的电信领域引入竞争，但是在改革的前几年，本地电话企业(CTC)和长话企业(ENTEL)的垄断力量还是很强的；1987年智利对互联互通机制作了进一步的规定；1988年对垄断企业(CTC)和长话垄断企业(ENTEL)的私有化使政府避免了企业目标中的非市场化因素，从而能更有效地对私有企业进行管制；1993年，最高法院的判例使得从事本地电信业务的企业(CTC)和经营长话业务的企业(ENTEL)能以设立子公司的形式进入对方的服务领域； 1994年的电信法改革使消费者能选择长话经营者而使长话业务竞争大为加强；在20世纪90年代末，竞争逐渐地进入了移动电信领域。
在1987年前，新西兰的电信服务是由新西兰邮电局(NZPO)垄断的；1986年的梅森/莫里斯(Mason/Morris)报告建议将电信服务、银行服务和邮政服务分离开，并对电信服务进行重组。[5] 在该报告完成后不久，新西兰邮政局中电信方面的资产被划入国有新西兰电信公司； 1987年的罗斯(Ross)报告使政府进一步加强了在电信业中引入竞争的构想；[6] 1990年，新西兰政府将新西兰电信公司出售给了两个私有企业而只保留了一个特别股(Kiwi Share)，以便使政府在实行公平竞争和有效监管时对该电信公司的价格进行有限度的干预。跟美国、澳大利亚和智利相比，新西兰细小的电信市场还缺乏竞争性。
1975年前，澳大利亚的国际电信业务是由政府所有的海外电信委员会(OTC)经营的，国内电信业务是由国有的澳大利亚电信委员会(Telecom)垄断的；1981年成立的卫星通信公司(AUSSAT)拥有和经营管理国家卫星通信系统；按照1991年的电信法，海外电信委员会和澳大利亚电信委员会合并组成澳大利亚和海外电信公司，该公司后来改名为得尔斯特拉(Telstra)。得尔斯特拉能从事国内和国际的电信服务和移动电信服务。[7] 1991年后，澳大利亚通过并颁发了另一个综合通信服务许可证给私有化了的原负责卫星电信服务的公司，其它两个移动许可证给奥普特斯(Optus)移动公司和沃特福(Vodafone)公司，有限度地在电信业中引入了竞争；1997年的电信法则取消了电信营运商的数量限制，国有的得尔斯特拉也部分地被私有化以便有更公正的竞争和监管。这样，澳大利亚的电信市场引入了完全竞争的机制。
