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人民监督员的制度价值与制度边界

  

  有一种观点认为,人民监督员应当由人大产生、对人大负责、接受人大管理,从而强化人民监督员监督的有效性。这种观点不无道理,但深刻分析则未必恰当。因为如果这样的话,实际上是将人民监督员的监督附属于人大的监督了,人大监督收编了人民监督员的监督,其结果会产生两个副作用:其一,人民监督员的监督失去了独立性。人大监督含摄了人民监督员的监督,人民监督员的监督成为人大监督的一种方式,这便否定了人民监督员监督制度存在的必要性和及其独特的价值,无视了它的混合性质。其二,使人大监督获得了其不具备的个案监督的权力。因为人民监督员的监督首先是个案监督,附带的才有一般监督的功能,而人大监督只能进行一般监督,不得进行个案监督。如果人民监督员的监督归属了人大监督的范畴,则不可避免地会使人大监督带上了个案监督的色彩,而这样的一种结局乃是与目前实施《人民代表大会常务委员会监督法》相背离的。因此,这种观点实际上是混淆人大监督和人民监督员的监督的表现,是不可取的。


  

  五、人民监督员的监督与检察监督的关系


  

  人民监督员的监督与检察院的监督具有天然的联系,集中表现在:人民监督员的监督是为了对检察院的监督而产生的,因为检察院作为监督者,自身也需要监督。这种自身的监督,不仅仅需要来自检察院自己的内部监督,同时更需要来自检察院外部的监督,人民监督员的监督则属于对检察院监督的监督,属于外部监督的范畴。目前,人民监督员的监督仅仅存在于检察院系统,在其他的监督领域,尚无人民监督员的监督。由此可见,人民监督员的监督是一种复合式的监督,它本身是一种监督,它监督的对象也是一种监督,因此,人民监督员的监督乃是对监督的监督。这是人民监督员的监督与其他监督形式或者说单一性的监督形式所不同的地方。这一点也决定了在其制度设计上具有特殊性。


  

  然而,人民监督员的监督与检察监督之间存在着重要的区别:其一,二者的性质不同。检察监督是作为宪法所规定的国家法律专门监督机关所实施的法律监督,具有职能的专门性和严格的法律性。人民监督员的监督则是一种带有权力因素的权利型监督,其本质上还属于民意监督的范围,只不过其表现形式及其运作机理有一定的特殊性而已。其二,检察监督的专业性很强,人民监督员的监督则属于一般性的社情民意监督。因此,两种监督所体现和所追求的法律效果和社会效果的关系是不同的:虽然对于二者来说,这两个方面都是要兼顾的,但二者的侧重点显然有异。其三,二者的效力强弱不同。毫无疑问,检察监督是强势监督,其目标在于约束和规范公权力在法制化轨道里运行,主要来说,检察监督乃是一种公权力对公权力的监督。人民监督员的监督则是社会化监督的一种表现形式,是凭藉私权利对公权力所实施的一种监督,因而在效力上属于建议性监督的范畴,其监督的结果以及相应的监督意见,虽然能够启动法定化的程序使之获得应有重视,但毕竟,其效力要弱于检察监督的效力。



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