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人民监督员的制度价值与制度边界

  

  人大监督是一种权力型监督,而人民监督员的监督则是一种带有权力因素的权利型监督,或者说是一种混合性监督,因而两种监督在法律属性上是不同的。这是其一。其二,二者监督的范围是不同的。人大监督是以立法者的身份出现的,它监督的范围非常宽泛,包括对法院的监督、对检察院的监督、对行政的监督等等诸多方面,而人民监督员的监督则仅仅表现为对检察院的监督,而不涉及对其他方面的监督。因此,人民监督员的监督在范围上要比人大监督狭窄。其三,二者的监督层面不同。人大监督是宏观监督,包括对制度实施情况的监督、对权力运行机制的监督、对权力行使者的行为监督和职业伦理监督等等;通过人大监督,人大及其常委会将根据监督情况,提出监督意见,从而改观被监督者的权力行使状态,优化权力运作环境,由此强化其合法性、客观性和公正性。人大的监督仅仅是宏观的、制度层面和工作层面的,而不能实施个案监督;一度热议的人大个案监督权最终并未得到立法的认可。相反,人民监督员的监督则属于典型的个案监督,其只能通过法定程序参与到检察院个案处理过程之中,通过对个案的实际处理,发表对于个案处理的意见。因此,如果说人大的监督是外在的监督的话,人民监督员的监督则是内在的监督。其四,监督效力有别。人大的监督是一种权力监督,其有确保这种监督产生应有效力的保障手段;而人民监督员的监督虽然也有程序上和实体上的一定效力,但这种效力不具有强制性;其监督的意见能否被检察院采用以及在多大程度上获得采用,完全取决于检察院的审查判断,人民监督员对这种判断结果不具有推翻或者改变的权力。从这个意义上说,人民监督员的监督所提供的监督意见,在性质上属于建议性意见,这和人大的监督是有区别的。其五,监督的方式有别。人大的监督有多种监督方式,比如说听取专项汇报、提出质询意见等等,而人民监督员的监督则主要有一种监督方式,这就是参与案件讨论和评议,提出问题,最终提出一个结论性的监督意见。当然,除此之外,人民监督员通过对个案的监督,如果发现检察院在案件处理机制、管理体制等方面存在问题,则也可以向检察院发表监督意见。但无论如何,就监督形式而论,人民监督员的监督较之人大的监督要单一得多,这是与它们所肩负的制度性功能相联系的。


  

  当然,人民监督员的监督与人大的监督还是存在联系的,主要表现在:其一,人民监督员通过监督,如果发现检察院在依法行使职权以及公正廉洁等方面存在缺陷或问题,而且这个问题具有一般意义,则可以向人民代表大会及其常务委员会反映。人大根据这种反映意见,通过调查研究,则可以向检察院提出监督意见。这样就将人民监督员的监督意见,通过程序转化为人大的监督意见,由此强化了人民监督员监督的效力。尤其是,如果人民监督员本身就是同级人大代表,则实现这种监督意见的转换更具有条件、更为可能。其二,人大对检察院的监督,本身也包含了检察院在实施人民监督员制度方面的监督。换而言之,人民监督员制度是否真正落实到位,人民监督员是否能够切实发挥参与诉讼程序、从而提出监督意见的作用,这本身也构成人大监督的对象和内容。在此意义上说,人大的监督是人民监督员的监督的保障。



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