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简论香港特区基本法对财产征用的规制

  

  在2005年7月8日对涉及规范集会自由的《公安条例》[41]的某些条款是否符合《基本法》“依法规定”要求的“Leung Kwok Hung and Others v. HKSAR”案的判决中,终审法院援引了其在“HKSAR v. Shum Kwok Sher”案判决中对“依法”或“依法规定”内涵的阐释,并重申“依法”或“依法规定”要求法律确定性原则。为满足该原则,必须符合特定的标准。对公民而言,法律必须是可得的,并且必须是以足够的精确性制定的,以保证公民能够规范自己的行为。在要求以足够的精确性制定法律与希望避免法律的过度僵硬之间存在不可避免的紧张关系,精确的适当标准必定取决于个案中法律的主旨。[42]


  

  因此,作为香港特区的最终上诉法院,终审法院在上述两个案件判决中的阐释就基本上成为“依法”一词已经确定下来的含义。在涉及适用《基本法》一百零五条的财产征用案件中,香港特区法院必定会根据遵循先例原则而类推适用终审法院对“依法”一词的解释。


  

  如果这样理解“依法”一词,反观本文所研究的涉及财产征用的判例,显而易见,无论相关案件中涉及到的《公职人员薪酬调整条例》、《时效条例》、《税务条例》、《土地发展公司条例》、《收回土地条例》等法律,还是相关案件中涉及到的依据《道路交通(交通管制)规例》作出特定路段禁行、依据《税务条例》追缴税款、依据《公共卫生(动物及禽鸟)条例》没收禽鸟等行政决定,都符合了“依法”的要求。这也许是申请人(经大律师)在相关案件中仅仅主张自己的财产被政府征用而应获得补偿,但却没有对相关的立法或政府决定是否符合“依法”的要求提出质疑的原因。


  

  尽管香港特区法院至今尚未作出明确阐明《基本法》所规定的“依法征用”内涵的判例,但出于学术探讨的目的,我们仍可根据香港特区法院的判例进行尝试。若要将“依法”所要求的法律必须具有可得性与相当程度的精确性的含义应用到“依法征用”的情形中,清晰地勾画出潜在于“依法征用”这个法律术语中的全部含义,我们可参考高等法院上诉法庭在对“HKSAR v. Leung Kwok Hung and Others”案的判决中就对集会自由施加的限制必须是依法的问题所发表的法律意见,[43]结合财产征用的情形予以转换。即,第一,对特定财产的征用必须已被制定成香港特区本地的法律,或在香港特区本地的法律中有法律依据;第二,涉及财产征用的法律本身必须达到特定的“法律质量”要求,即法律必须是可得的,并且是足够精确的。


  

  五、补偿标准


  

  在《基本法》施行之前,英国枢密院曾在对由香港向其提出上诉的“Director of Buildings and Lands v. Shun Fung Ironworks Ltd [1995] 2 AC 111”案的判决中这样描述评估政府强制取得或收回土地的补偿原则,即“一般而言,被收回土地的价值应是愿意出售该土地的卖方在公开市场上出售该土地可期待实现的数额……这些条文在香港和英国的目的,在于给予其土地被强制征用的索赔人公平补偿。这有时被称为等同原则。不能因收回或取得是强制的而给予补贴;土地的价值应是愿意出售土地的卖方、而非是不愿出售土地的卖方,可期待实现的价格。但是,在满足这些条件的情况下,索赔人有权就其损失获得公平的、全部的补偿。反过来看是这样一个推论,即索赔人无权获得比公平补偿更多的补偿:索赔人有权就可公平地归因于取走他的土地而遭受的损失获得补偿,但不能获得更多的数额。这个推论是公平补偿的内在因素。所有赔偿的请求能否成功,最终都取决于这块带有两个表面的试金石。”[44]


  

  在《基本法》施行之后的“Director of Lands v. Yin Shuen Enterprises Ltd and Another”案中,其土地被政府收回作公共房屋用途的土地所有人(经大律师)主张,将土地预期价值排除在补偿范围之外、规定“不得因预期获得或颇有可能获得政府或任何人批出、续发或延续任何特许、许可、契约或许可证而给予补偿”的《收回土地条例》的第12(c)条抵触《基本法》一百零五条。终审法院在2003年1月17日对该案的判决中明确援引了枢密院表达的上述原则,并对《基本法》一百零五条发表了如下意见,即:第一,第一百零五条没有要求基于有关财产的公开市场价值赔偿,而是基于“实际价值”。一般而言,财产就是指它能够卖得的价格,它的公开市场价值反映其实际价值。但是,情形并非总是如此。市场有时愿意支付高过财产真实价值的投机性价格,显现出收回土地机关不应当被要求支付的因素。第二,第一百零五条只要求对该财产支付赔偿,这即是指所取得的利益。[45]因此,终审法院认为,土地因投机性因素而形成的预期价值不是土地的“实际价值”,不属于政府的补偿范围,《收回土地条例》第12(c)条不抵触《基本法》一百零五条


  

  在2007年5月25日对“Penny''s Bay Investment Company Ltd v. Director of Lands”案的裁决中,香港特区土地审裁处认为,等同原则是贯穿于所有调整补偿立法的一条金线,终审法院在上宗案件中对“实际价值”发表的意见适用了等同原则,依据《基本法》一百零五条规定的“实际价值”计算赔偿数额与依据等同原则(principle of equivalence)计算赔偿数额没有实质差别。[46]同时,对于衡量补偿是否符合等同原则所要求的公平补偿的问题,土地审裁处援引并赞同英国枢密院在对“Director of Buildings and Lands v. Shun Fung Ironworks Ltd [1995] 2 AC 111”案的判决中提出的三个条件,即:第一,在收回或取得与造成的损失之间必须存在因果关系;第二,要获得赔偿,损失不能过于间接;第三,索赔人应当合理行事,以消除或减少损失,并避免招致不合理的花费。[47]



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