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试析民族区域自治法中的软法规范

  

  其次,依靠国家机关之间的监督机制实施,这主要是以民族自治地方的人民政府及其组成个部门为监督对象的,又可以细分为两个方面。第一,国家权力机关对同级或下级民族自治地方的人民政府的监督。根据《全国人民代表大会组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关规定,包括全国人民代表大会在内的各级人民代表大会有权对于同级或下级的民族自治地方的人民政府遵守《民族区域自治法》的情况进行监督,并通过法定程序对后者违反《民族区域自治法》的行为予以及时纠正。第二,国家行政监察机关有权对于同级人民政府个组成部门和下级人民政府遵守《民族区域自治法》的情况依法进行监察。《行政监察法》第17条和第18条对该职权作了明确的规定。对于有关主体违反《民族区域自治法》的行为,相应的行政监察机关有权依照《行政监察法》的规定以提出监察建议等方式进行纠正。


  

  再次,依靠相关政策手段的辅助实施。对于作为与法律并列为调整社会关系主要手段的政策手段而言,其在《民族区域自治法》的实施过程中也起到了举足轻重的作用。如2009年3月国家民委印发了《国家民委关于加强民族法规和民族政策执行情况监督检查工作的意见》,对民族法规和民族政策在全国各地的落实起到了极大的推动作用,其中自然也就包括了对《民族区域自治法》有关条文实施的督促和深化。又如,主要以民族地区为受益对象的西部大开发政策极大加强了国家及各级国家机关依照《民族区域自治法》的规定对包括民族自治地方在内的的广大西部门族地区的帮扶力度。


  

  复次,依靠执政党的推动和监督实施。民族区域自治制度是中国共产党在长期民族工作实践中创立起来的,其实施和发展的全过程都不能与共产党的影响相割离。在《民族区域自治法》颁布之后,中国共产党也充分利用执政党的地位,积极推动《民族区域自治法》的实施与实现[18]。这种推动作用主要通过党内和党外两种途径实现。就党内途径而言,主要是中国共产党利用党内的组织制度,对于在民族自治地方担任领导职务的党员干部进行影响,以推动《民族区域自治法》的实施与实现。就党外途径而言,主要是中国共产党各级委员会(尤其是民族自治地方的委员会)利用全面领导当地各方面工作的权力对有关国家机关的行为加以引导、干预、监督、纠正,最终实现《民族区域自治法》部分条文的实现。


  

  最后,依靠软法自身特有的实施机制。笔者认为,舆论压力和制度惯性是《民族区域自治法》中软法条款得以自行实施的两大主要原因。第一,舆论的压力。熟人社会的形成和通信、网络技术的极大发展是舆论压力逐渐成为《民族区域自治法》软法规范实施促进机制的主要动力来源。这种压力又源于两个方面。其一,公众舆论的压力。随着我国公民意识、权利意识的不断觉醒以及市民社会的不断发育,公众舆论已经成为监督法律实施、促进法治进程的重要力量。有关国家机关、组织甚至个人倘若违背《民族区域自治法》的有关规定,虽然很难得到直接源于法律的制裁,但势必将面临巨大的公众舆论压力,这种压力无疑极大提高了违法的成本,从反面推动了《民族区域自治法》的实施。其二,同类主体的压力。例如,当其他相关国家机关均遵守《民族区域自治法》的某一规定,而只有某一机关例外时,其过于凸显的作为将转化成以后总来自于“同类一致”的无形压力,从而对相关规定的实施提供了强大动力。第二,制度的惯性。当一些制度设计演变为惯例(甚至在《民族区域自治法》颁布之前就已经形成惯例)时,即使法律规定的仅仅是软法条款(甚至于不作规定),该制度也会继续平稳地运行下去。这种实施机制类似于在实际中获得广泛承诺与认可的习惯法规范,是依靠一种由内而外的主观意识推动实现的。



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