但大宪章并未将请愿作为一个独立的权利形态规定，而是救济其它权利的程序机制，大宪章的主要内容是规定财产权和教会自由，且仅有男爵享有这些权利。如果男爵认为国王没有遵守大宪章的实体规范，他们就通过请愿要求提供救济；如果他不做，男爵就行使革命的权利。[12]当然，随着王朝的财政需求日益扩大，王室需要通过恩赐请愿的机会换取其它男爵以外的时候阶层的支持，于是，骑士和自由民也获得了进入请愿的通道。
在英国历史山，除了英王可以接受请愿外，议会也可以接受请愿。在中世纪，接受请愿是议会的主要职能，议会甚至宣称其主要功能是“为控诉权力滥用的请愿提供尽可能快速有效的救济”，也尽可能认真处理和答复所有请愿，但面对汹涌而至的请愿潮，议会的应对方式与英王朝相比，并无二致。一部1661年的法律规定，如果在超过20份的请愿书上签名，即构成犯罪。[13]虽然自1689年以来，该法律就没有被认真执行过。议会做出最后努力的时间是在18世纪早期，议会宣称，它有权对那些以请愿为名（行骚乱之实的人）施以刑罚。[14]
请愿与其说是臣民的一种权利，不如说是英王的一种治理技术，一种衡平的机制。大宪章规定的请愿很难说成是权利。作为关系概念的权利，必然有另一主体的义务相随。但王朝没有针对请愿的义务——革命作为保障请愿实现的机制，已超出法律秩序的空间。甚至，请愿者对自己的请愿行动丝毫不享受任何形式的追诉和处罚豁免。比如说，一个人，可能因为在请愿中抱怨王室花费过大而被判处死刑。[15]
请愿真正作为权利出现，是在1688年光荣革命之后的事情。光荣革命后的1689年，《权利宣言》称：“向国王请愿是一种权利，所有监禁及追诉皆为非法。”[16]请愿权附带了我们今天称为国家义务的内容：“不得监禁和追诉”。这个义务是消极的不干预义务。尽管英王和议会也曾经非常认真地对待臣民的请愿，但那是基于功利主义的权术，并非法律规定的义务。
二
英王将赋予臣民的请愿权也赋予给殖民地，因此，早在美国1789年宪法以前，美国各州就存在请愿权的传统。[17]明确表述的请愿权出现在美国宪法第一修正案，“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请求申雪的权利。”《权利宣言》规定的请愿权的消极特质被美国宪法第一修正案沿袭下来，只不过这种消极义务有所延伸，“从不得监禁和追诉”演变为“不得剥夺”——“不得剥夺”显然比“不得监禁和追诉”具有更为广袤的空间。如果我们将美国宪法第一修正案理解为某种理性主义的产物，将请愿权与表达自由、宗教自由捆绑在一起不是某种“点秋香式”的随机排列，一定是请愿权与表达自由之间存在某种“家族相似”。
当然，单单纠结于第一修正案的讨论显然不合时宜。第一修正案仅规定了国会不得制定某种法律的义务，国会有无其它义务？法院和行政机构有无义务？比如，是否必须考量和答复这些请愿？这些问题的答案只能在美国宪法文本的结构中寻找。[18]
（一）国会的义务
国会的消极义务很明确，不得制定法律“剥夺人民和平集会和向政府请求申雪”的权利。“不得”的表述方式明示了国会的消极义务。国会除了这种消极义务外，有不有义务考量公民的请愿并针对请愿做出答复？
1789年美国宪法对国会权力的规定有两种情形，一种是几乎没有任何解释空间的刚性权力；另一种是弹性权力条款。刚性权力如：国会“每年至少开一次会”；[19]每院必须“保持其议程的记录，并随时公布”；[20] 每个议院，不经他院同意，不得“延会3日以上，亦不得将两议院开会地点移于其它场所”；[21]参议院不得提出征税法案。[22]就列举出的国会权力来看，没有一个条款规定国会针对请愿权的义务。
但问题显然没有如此简单。因为宪法列举宪法明确规定，“各议院可以决定其议事规则”，这一弹性条款能否容纳国会处理请愿的义务？值得注意的是，该规范是有关国会裁量权的规定。如果国会不给自己规定此类义务，处理请愿的义务依然付诸阙如。如果将该规范置于历史的语境，不仅没有被国会用作处理请愿的规范依据，反而曾经被作为限制公民请愿的武器。历史上，约翰·卡尔侯恩以及其他一些前奴隶制地区的南方代表在讨论所谓“钳制言论规则”时提出，曾利用这一规范寻求禁止国会考量和受理废除奴隶制的请愿。[23]
