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论民事损害赔偿与征收损失补偿之合流

  

  但生活权补偿显然不只适用于水利水电工程建设等大规模的征地拆迁补偿,即使对于个别财产的征收,实际上亦同样有其适用的余地。如单独的一家一户的住宅用房屋征收,就同样存在一个是否给予了生活权补偿意义上的足额补偿问题。如根据我国现行的城市房屋征收补偿制度,“产权调换”和“金钱补偿”是常用的两种补偿方式。但在我国现行法上,这两种补偿方式实际上都不足以构成生活权补偿意义上的“完全补偿”。因为在采用“产权调换”补偿方式时,被征收房屋与调换后房屋之间需找补“差价”,而由于征收补偿金额与调换后新房之市价间存在巨大的“剪刀差”,从而使得穷困的被征收人因找补差价而根本无法维持原有的生活水平和生活质量;若采用“金钱补偿”方式,同样由于征收补偿金额太低,而不足以在相同区位、相同居住环境的条件下购得与原来居住品质相同的商品房,被征收入的生活水平不得已而被迫降低。此外,就征地补偿而言,我国《物权法》第42条在补偿的方式上还提到了“安排被征地农民的社会保障费用”的补偿方式。为被征地农民提供社会保障,无疑是保障被征地农民长久生计的一项重要的生活再建措施,但遗憾的是,由于在实践操作中,被征地农民往往获得的只是“最低”的社会保障,因而其生活水平也因不能获得足额补偿而降低。因此,是否在不降低被征收人生产、生活水平意义上给予了足额的生活权补偿,已经成为了现代征收补偿法上衡量征收补偿是否“完全”的一项重要法则。我国现行征收立法中的许多补偿制度,都有待于依据该规则重新检讨与修正。


  

  与传统的“对物补偿”理念相适应的一项补偿制度是,只有“合法之物”的征收才给予补偿,“违法之物”不具有补偿的资格。但在现代“对人补偿”的理念下,“违法之物”同样存在一个征收补偿的问题,最典型的就是“违章建筑”的征收问题。财产权的法律属性之一即在于“合法性”,无合法权源而拥有之物不可能成为法律上的“财产权”。如我国《宪法》第13条第1款规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。”该规定之所以要加上“合法的”这一限定词,其意即在于此。因此,根据传统的“对物补偿”理念,只有合法的建筑才能成为征收的标的,违章建筑等不合法的建筑不是征收的标的,因而对违章建筑的征收就不给予补偿。如我国《城市房屋拆迁管理条例》第22条第2款规定:“拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑,不予补偿。”应当说,对违章建筑不予征收补偿与民事损害赔偿的一般理念和制度是相吻合的。但根据现代法上的“对人补偿”理念,这一补偿制度就有重新检讨的必要。


  

  如我国台湾地区,其虽然在“土地法”和“土地征收条例”中就违章建筑都作了“不予补偿”的明确规定,但在具体的落实中,其做法却并非如此。以1991年台北市颁布的“台北市举办公共工程对合法建筑及农作改良物拆迁补偿及违章建筑处理办法”为例,根据该办法的规定,对于“补偿费”,仅“合法建物”可以领取,“非法建物”不得领取。而对于“违章建筑拆迁处理费”,若是1963年前的违章建筑,可按合法建物重建价格的80%,计算,领取处理费;若是1964年至1988年8月1日的违章建筑,则按合法建物重建价格的50%领取处理费。同样地,对于“拆迁奖励金”,不论是合法还是违法的建物均得领取;若违章建筑限期内自行拆除者,以合法建物重建价格及违章建筑处理费的60%领取奖励金;若逾期自行拆除者,则减半发给奖励金。而对于“人口搬迁补助费”,同样是不论合法还是违法的建物都可领取。[38]由台北市的上述规定可见,对于违章建筑与合法建筑,在作为征收的标的上是一视同仁的,二者的区别只在于相关补偿费用的发给上,对于合法建筑全额发给,对于违章建筑按一定比例发给,而并没有将违章建筑排除于征收标的之外一律不予补偿。台北市的上述做法得到了我国台湾学界的肯定,如有台湾学者指出:“台湾地区违章建筑之存在,部分系出于政府长期未严格执法所致,人民对此违法状态多少产生一定之信赖,若于征收时不予适当之补偿,就信赖保护之观点而言,似乎有欠公允。是以,在征收违章建筑所在之土地时,似可考虑以一定之时间点为基准,对于所谓‘旧有违章建筑’予以适当补偿。”[39]此外如德国,根据《德国建设法典》第95条第3款的规定:“对于基于公共法令规定,不用支付补偿随时得被拆除之建筑设施,对此只得基于公平原因之考虑而给予补偿。”该规定一方面在原则上表明对于违章建筑不予补偿的同时,另一方面又肯定了在例外情形下可基于公平因素的考虑予以一定的补偿。德国立法之所以采此态度,主要缘于二战后初期,国内民生凋敝,国库空虚,政府无力为解决百姓的住宅问题提供帮助,所以为大庇天下寒民,而规定了对违章建筑的衡平补偿。[40]在我国大陆地区的征收实践中,实际上也同样存在如域外法上给予违章建筑以征收补偿的做法。如在沈阳市和平区“罗士圈小区”的征收拆迁中,对违章建筑的拆迁就采取了非常人性化的措施,给予了违建户每户4.5万元的补偿。[41]因此,我们主张,为迎合征收补偿的“对人补偿”理念,我国未来的征收立法应吸取域外法及我国实践做法中的解决方案,综合考虑违章建筑形成的不同原因(如客观的历史原因、为解决住房困难的原因等),酌情对违章建筑的征收予以一定的补偿。



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