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论民事损害赔偿与征收损失补偿之合流

  

  二战后,1949年的德国基本法于第14条第3款确立了征收的“衡平补偿”原则,亦即征收之补偿应在公平地衡量公共利益及关系人利益后决定之。依该原则,公共利益与关系人利益应被作为平等的衡量因素予以考虑,因而于魏玛宪法时期未被纳入考虑的公益因素开始被正式地提出。但于此时期,学说、判例及立法实际上仍然经由秉持魏玛时代的“适当补偿”原则而曲折地达致“完全补偿”的目的,公益因素之衡量实际上并未被真正地进行。如德国联邦普通法院立基于“平等权保障”的出发点,认为公正的补偿应是“使被征收人能够有能力回复到征收前的财产状态”,从而提出了征收补偿的“重新取得理论”(Wiederbeschaffungstheorie)。该理论提出后,即被法院后续的判决奉为圭臬,而奉行不渝。依“重新取得理论”,就土地征收而言,是指被征收人应可以利用征收补偿费从市场上经由市价购买而获得与其被征收之土地同样价值(品质)的土地。其后,作为联邦立法的《德国建设法典》同样采行了与上述判例观点相同的立法模式。因此,不论在立法上还是在实务上,战后德国的征收补偿理念,实际上又重返于一战前所盛行的全额、充分补偿理念,其基本法第14条所确立的“衡平补偿”原则,实际上已为“完全补偿”原则取代而名存实亡。


  

  依《日本国宪法》第29条第3款的规定,其征收补偿的要求是“正当补偿”,而依通说观点,所谓的“正当补偿”亦即“完全补偿”。之所以如此,是因为从征收损失公平负担的角度看,应该将征收行为前后该人所拥有的财产性价值没有增减作为正当的补偿,因而正当的补偿与完全的补偿是一致的。在日本,完全补偿是一项补偿的基本原则,只有在极少数的例外情形,才可以只给予“相当补偿”。如关于二战后的农地改革中的补偿,日本最高法院曾经采取了所谓的“相当补偿”说,认为宪法所规定的正当补偿,“是指基于其当时的经济状态中被认为成立的价格,合理地算出的相当的金额,所以,并不是一定要求始终与该价格完全一致的金额”。但例外终归是例外,上述例外情形并不能动摇“完全补偿”的原则地位。


  

  美国宪法第五修正案要求征收私人财产应给予“公正补偿”(just compensation)。“公正补偿”又被称为“正当补偿”(due compensation)、“充分补偿”(adequate compensation)。通常而言,只有给予被征收人以征收财产的公平市场价值(fair market value),从而使被征收人在财产被征收后的状况不会比征收前变差(worse off),才算是“公正补偿”。[19]由此可见,美国法上的征收补偿采用的同样是“完全补偿”原则,因为只有给予充分的补偿才算是公正补偿,也只有就因征收而造成的所有损失给予全部补偿才能使被征收人的状况不至于因征收而变差。同属英美法系的澳大利亚,在其1989年的《土地征收法》中,于第55条更是明确规定了“完全补偿”的原则:“依本部分有关土地利益征收的规定而有权获得补偿的人,其补偿额应是在考虑了所有相关因素后做出的恰能补偿该人在征收中遭受的所有损失的数额。”


  

  在20世纪末前苏联解体后的独联体国家中,“完全补偿”原则同样为诸多国家的宪法所确认。如《俄罗斯联邦宪法》第35条规定对财产的征收应当给予“等价补偿”,《塔吉克斯坦共和国宪法》第32条规定应给予“充分补偿”,《哈萨克斯坦共和国宪法》第26条规定应给予“照价补偿”。[20]“等价补偿”、“充分补偿”、“照价补偿”都为“完全补偿”的另一种表述而已,其实质即为完全补偿、全部补偿。


  

  综上所述,在域外立法例及判例、学说上,对于征收补偿,无不奉行“完全补偿”原则。[21]但就我国而言,不论是宪法土地管理法还是物权法,就征收补偿应采取的原则都未做规定,这不能不说是征收立法中的一大缺陷。在近十年的征地制度改革方案设计论证中,实务部门的工作者曾经提出,应将征地在类型上划分为“公益性非经营类征收”和“公益性经营类征购”两类,前者指的是以公共利益为目的且属非经营性的用地,如行政机关、军事设施用地等,后者是指所有以公共利益为目的的经营性用地。在测算土地补偿费时,对于前者,补偿费为农地所有权的转移价格;对于后者,为农地所有权转移价格加上农地按规划用途转为国有建设用地后增值收益的分割值。换言之,对两种不同类型的征收分别实行不同的补偿原则和计算标准。[22]上述分类虽然有利于提高“征购”时的补偿标准,但我们认为,对于不同类型的征收分别实行不同的补偿原则是不妥当的。不论是何种类型的公益征收,应实行统一的补偿原则,厚此薄彼有失公平与公正。此外,在我国学界,还有人主张一种对被征地农民只应给予“不完全补偿”的观点。持此论者认为,土地征收补偿不能按等价交换原则处理,农民获得的土地补偿应是一种“低值补偿”,而非“等值补偿”;主要理由在于:农民是无偿取得土地的,集体土地中没有农村集体经济组织和农村村民的劳动凝结,因而不能按等价交换原则给予补偿。[23]对上述观点,我们更是不能苟同。且不论我国农民取得土地是不是“无偿的”,单就国家取得土地而言,难道其是“有偿的”吗?难道国有土地就凝结了国家的劳动吗?因而,从国家所有权与集体所有权平等的角度讲,对农民土地征收的补偿没有理由采取所谓的“不完全补偿”原则。综上,就我国征收损失补偿应采取的原则,我们完全赞同有关学者的下述观点:“从严格法治主义的要求来看,……行政补偿可以而且应当采用完全补偿的原则,以达到填补被征收人因征收所受损害的目的,实现平等保护的法治主义原则和社会公平正义的要求。”



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