从信访制度的发展历史可以看出其制度定位：
（一）信访是一种弱救济性的行政救济手段
与行政救济和司法救济相比，信访制度可以说是一种弱救济性的行政救济手段。信访并不具有司法争讼的强制性，从信访的程序设计和制度保障来看，它只是一项补充性的救济制度。具体来说，对行政系统的管理和监督可以说是其救济权力的来源，在行政系统内部进行通知、批示、督办等是其主要的救济手段，虽然这种救济手段本身是受到行政法的制约，但这种制约只是针对信访部门在处理涉访事项时的程序，这种程序规范以信访部门的建议诉诸司法程序为最后的底线。而信访救济的结果是涉访事项的解决、改善或者因救济失效而维持原状，由此可看出，信访制度更多的是表现出强行政性而非救济性。信访制度对于涉防事项的处理既没有法律上的义务，其处理结果也没有相应的法令约束，由此可知，我国的信访制度“固有的初衷与目的在于通达民情、疏导民意、进而保证其能够起到权力监督的作用”[5]，而权利救济只是其一项辅助性的功能。
（二）信访是一种行政监督途径
信访制度作为一种行政监督途径，其所针对的事项应当只是不当的行政行为。在《信访条例》第15条和第21条中明确规定：对已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访机构不予受理，但应当告知信访人依照法律、行政法规规定的程序向有关机关提出；信访人对各级人大及人大常委会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向上述机关提出。这充分说明行政复议和行政诉讼要优先于信访，也表明信访所涉及的范围只是不当的行政行为，监督是其主要的功能。然而一直以来，我国涉法类信访在信访事项中一直占有很大的比例。2004年中国社科院一个课题组在问卷调查中，发现623位上访者中有40l位在上访前已经到法院起诉过，其中法院不予立案的占42.9%，认为法院不依法裁判而导致败诉的占54.9%。[6]涉法信访的数量如此之多，可以说已经对司法权威造成了影响。在我国法制建设还不健全的今天，对司法机关的监督是必不可少的，但是这种监督并不意味着可以随意的干预司法机关的活动，信访制度的行政监督功能也应该是在与法律不相违背，尊重法律的前提下所实施的。
