中国社会的发展史就是一部行政管理权的演变史。由于行政事务直接参与社会，随着管理社会事务的增多，和社会关系的复杂化，多元化，行政长官和部分行政工作者组成的团体--行政机关开始出现，行政事务细化促进了行政机关的专业化，行政部门从行政机关内部的个人中脱离，整合，分化，组成了相应的部门。行政监察部门，决策部门，司法部门也开始机构化，专门化，逐渐脱离行政长官和“司法官”。从权力的演化史来看，立法权力和司法权力是随着立法机关，司法机关的形成，独立品行逐渐彰显的。从中国先秦社会至今，行政机关和其他国家机关的关系一直是主导和辅助的关系。事实上的不平等导致了民权，司法独立等社会目标的追求。由于行政机关直接参与社会关系，实施行政行为，掌握大量的社会资源，其权力优势必然明显，这也是行政权力独大的历史因素之一。各部门权力也是从长官手中一点点''''索取‘过来的，尽管这里面有社会权利的丰富转化为部门权力的因素，然而，长官的绝对优势和垄断地位难以撼动。
很多人认为，中国社会是集体主义。在笔者看来，中国既不是个人主义，也不是集体主义，而是自我主义。自我的范畴可大可小，取决于周围社会关系和自己的亲疏远近。反映在部门中，部门各自为政，实则代表自我范畴的熟人关系各自为政。因为，在其他部门，就不是自己认了，就没有客气和合作的理由。三纲五常，尊卑有序的家族秩序反映在政府部门关系中，就是这种尴尬。这种部门利益，推诿的扯皮行为，不过是熟人规则在社会化管理的生人社会的矛盾反应而已。是礼和现代法治精神的冲突。
中国文化的意向是外在制约的，它的形成离不开家庭教育和其他教育，主要是幼年的家庭教育观念，以及社会看待个体成长的观念。自古中国的教育以家长的约束为主，没有形成内省式的人格，中国国民娘胎化的倾向，造成个体的自主性根本没有成熟，一旦外在约束不再，就会犯错误，因为自个体不是具备完整意义上承担责任的人格，找父母，找外因成为解决问题的常态。家庭文化生态和官员文化生态以及官员为成员的部门是同一关系。也就不能解释推诿的问题了。此外，官场易经文化强调不变应万变，这一点与高度法治化的美国不同，它强调合理性优先于合法性，合理性解决不了的再适用制度，制度的规定为当事人作用的发挥创造更多条件，以不变应万变。这一文化倾向有利有弊，可能造成制度操作性差，给部门过多的自由裁量权，造成制度适用的模糊，好处是给各方更多的自由和效率。这是造成责任缺失的文化因素。
行政效率至上上，曾一度是包括各国在内的行政管理理念，是造成公众参与不足的原因之一。在这种理念下，公众参与意味着增加了政府决策成本，和协商压力，不利于立法的推行和行为决断。过多的参与无法应对突发矛盾和社会关系的迅速变化。时至今日，效率和民主的关系仍然是哲学和人文科学难以权衡的重大理论课题。就中国国情而论，笔者以为，民主参与在立法，执法等各环节的缺失主要文化障碍有两个-一是民主惧怕思想，另一个素质决定论。
上述种种行政法治文化的通病反映在环境立法上，并无特殊，不过是宏观立法体制的文化障碍在环境立法的体现而已。
