检察机关预防职务犯罪的困境和出路
桑本谦;李华
【摘要】检察机关开展预防职务犯罪工作之所以面临重重困境，最重要的原因是高检院倡导的预防职务犯罪工作机制预算不合理。为了合理使用有限的预防资源，检察机关应当建立以犯罪分析和预防调查为核心的预防职务犯罪工作机制。
【关键词】检察机关；预防职务犯罪；工作机制
【全文】
前言
检察机关在全国范围内开展预防职务犯罪工作始于1992年10月高检院下发《关于加强贪污贿赂犯罪预防工作的通知》，[1]此后高检院为指导和规范预防职务犯罪而制定下发的内部文件不下十余个；[2]尽管其中一些已被废止或实际上失效，但总体上高检院倡导的关于预防职务犯罪的领导体制、职能定位、组织协调、基本职责以及主要工作措施在长达十七年的时间里并未发生根本性变化。然而直到目前检察机关工作人员仍对如何开展预防职务犯罪工作普遍感到困惑。为什么会出现这种情形？是工作不得力、方法不对头？还是高检院倡导的工作机制本身就存在问题？检察机关开展预防职务犯罪工作的现状如何？其主要障碍在哪里？这些障碍背后的原因又是什么？如何减少或消除这些障碍？诸如此类的问题迄今尚未获得深入探讨。自2000年高检院下设职务犯罪预防厅之后，预防职务犯罪很快成为国内理论界和实务界的研究热点。然而遗憾的是，相关论著虽数量颇丰，真正有价值的学术分析和实证研究却很罕见，已经出版或发表的十余部专著及几百余篇论文基本被“政治话语”所垄断（有些文字几乎是文件或讲话的翻版）。
我们的研究试图改变这种状况。我们并不假设高检院制定下发的规范性、指导性文件及其领导入的讲话当然正确，更不致力于论证这些文件和讲话的合理性，相反，它们是我们研究和批评的对象。我们的研究关注问题本身，目的在于发现问题、分析问题并最终解决问题。本文第一节在广泛调研的基础上，提出检察机关开展预防职务犯罪工作所遇到的主要问题，这些问题存在于预防工作的领导体制、组织形式、对外联络、内部协调以及工作措施等多个方面。第二节探讨问题形成的深层原因，涉及到地方政治环境和财政状况、经费预算和人员配备、业绩考核及其他激励机制等等。在深入了解问题形成原因的基础上，第三节提出解决问题的方案，其主要内容是选择确定检察机关开展预防工作的核心业务，并对不同级别的检察机关设计预防业务分工；第四节从法律依据、经费保障、激励机制三个方面论证这套方案的可行性。
一、调研发现的问题
自2008年7月至2009年6月期间，我们在山东省境内、以基层和地市级检察院为主要调研对象间断性地开展了一系列调研活动。调研集中关注基层和地市级检察院预防职务犯罪的工作状况和工作成效，调研方法主要是实地调查、资料阅读和深度访谈。为期一年的间断性调研为我们深入研究检察机关预防职务犯罪工作机制问题积累了大量经验性资料。调研发现，检察机关开展预防职务犯罪工作实际上已经陷入困境，其面临的诸多问题在现有物质、技术和制度条件下很难克服。鉴于山东省检察机关预防职务犯罪的工作绩效在全国检察系统考核中已连续多年位居前列，我们有理由相信，调研发现的问题在全国检察系统内具有普遍性。
（一）预防职务犯罪的领导体制和组织形式
在多个规范性和指导性文件中，高检院要求各级检察机关开展预防职务犯罪工作必须坚持党委统一领导，加强与纪检监察、审计及有关行业主管（监管）等部门协调配合，并促进检察机关各业务部门之间协调配合。与这些要求相对应的党委对预防工作的统一领导机制、与其他部门的工作联系制度以及检察机关内部的预防协作制度等，均需要逐步建立和完善。然而，我们在调研中发现，建立健全预防职务犯罪领导体制和工作制度的每一个操作环节都面临诸多障碍，理想与现实之间的遥远距离在现阶段地方政治生态和财政状况的各种约束条件下几乎难以跨越。
其一，多数地方党委对预防工作的“统一领导”有名无实。事务缠身的地方党委很难花费大量精力对预防工作进行有效部署，更何况，预防职务犯罪工作的高度专业性和高度技术性也使得地方党委普遍缺乏领导开展这项工作的经验和知识；毕竟，领导权和领导能力不是天然聚合在一起的。即使有些地方党委组建了“预防职务犯罪领导小组”，也很少能够有效开展工作。地方党委领导预防工作的集中表现是听取检察机关领导人大约每年一次的工作汇报，但此后发出的指示却通常是口号式或原则性的，对于开展预防工作缺乏实质性的指导意义。地方党委部署预防工作的“红头文件”也明显缺乏针对性，多数内容只是对中央文件、高检院文件以及地方预防职务犯罪条例的简单复制。因而，“坚持党委统一领导”的关键不在于检察机关能否“坚持”，而在于地方党委是否“领导”。曹建明检察长在全国检察机关第三次预防职务犯罪工作会议发表讲话要求检察机关要“为党委治理腐败当好参谋”，然而，在地方政治格局中，如果检察机关仅限于当好“参谋”的话，预防职务犯罪的各项工作就基本荒废了。
其二，工作联系制度通常流于形式。调研发现，由检察机关牵头组建的“预防协会”大多有名无实，而所谓社会化、网络化的预防机制也仅是纸上谈兵。检察机关并不拥有超越其他部门的特殊权威，就开展预防职务犯罪工作而言，无权对其他部门发号施令。实践中，工作联系制度的实施方式是联络各部门召开联席会议。然而，组织一次联席会议常常需要检察长甚至政法委书记多次牵头，出席会议的部门代表却因缺乏拘束力而时常采取消极态度，联系会议往往无果而终。更何况，要解决一个复杂问题需要多次牵头，如果事先考虑到其中各种“会务麻烦”，检察机关很可能一开始就会放弃这个打算，而宁愿采取单打独斗的做法。按照中共中央《实施纲要》精神，为预防职务犯罪而建立工作联系制度的主要职责应当是纪检部门。但地方纪检部门人员编制很少，且将主要精力用于受理举报、审计财务和查办案件，对于组织开展预防工作有心无力，偶尔开展一次廉政教育或勉强办一份廉政刊物充其量算是预防工作的点缀。
