理论自觉的另一个标志是同年（1899）发表的“商会议”。在这篇论文中，梁启超比较深入地阐述了他对于中央与地方关系的认知：“西人论国之政体有二端：一曰中央集权，二曰地方自治。中央集权者，一国之有政府，综揽国之大事，整齐而画一之是也。地方自治者，每府每州每县每乡每埠，各合其力以办其本府本州本县本乡本埠所应办之事是也。西人亦目之为国中小国，集权与自治二者，相依相辅，相维相系，然后一国之体乃完。如车之两轮，鸟之双翼。就天下万国比较之，大抵其地方自治之力愈厚者，则其国基愈巩固，而国民愈文明。何以故，盖国也者积民而成者也，……欲国之强，必自全国之民各合其力以办其所当办之事始，地方自治者，民生自然之理也。”[12]在这里，梁启超虽然没有指明，“论国之政体”的“西人”到底是谁，也没有区分联邦制与单一制，但是，从梁启超描述的国家结构来看，“西人”所论之国，由于其自治地方就像“国中小国”，显然是美国式的联邦制国家。值得注意的是，此时的梁启超虽然强调了中央集权与地方自治的并重，但他还是认为，地方自治更具基础性、本源性——地方自治越成熟，国家的根基就越巩固。而且，相对于中央集权来看，地方自治与民众具有更紧密的关系，如果全国民众通过地方自治机构，更多地发挥自己的能动性和创造力，国家的强盛就有了根本的保障。这就是说，地方自治是促进民生，发挥民力，进而增强国力的制度载体。
1901年以后，梁启超开始把自治制度与自由、民权联系在一起。他说：国民“苟欲享有完全之自由，不可不先组织巩固之自治制。”[13]1902年，梁启超又说：“民权之有无，不徒在议院参政也，而尤在地方自治。地方自治之力强者，则其民权必盛。否则必衰。法国号称民主，而其民权又远逊英国者，以其地方自治之力微也。……夫地方自治者，民权之第一基础也。”[14]可见，此时的梁启超比较看重地方自治对于自由、民权的支撑作用。
不过，就在这个时候，梁启超关于地方自治的观念也发生了一些微妙的变化：一方面，开始注意到地方自治与立国的关系，另一方面，开始强调地方自治的性质主要是公民自治，正如他在1902年的“教育政策私议”一文中所言：“养成地方自治之风，为强国之起点也。今日欲立国于大地，舍公民自治，其无术矣”。[15]在1903年写成的“新民说”一文中，梁启超又说：“先举吾身而自治焉，试合身与身为一小群而自治焉，更合群与群为一大群而自治焉，更合大群与大群为一更大之群而自治焉，则一完全高尚之自由国平等国独立国自主国出焉。”[16]按照这样的逻辑，以公民自治为核心的地方自治既是立国、强国的起点，也是建立一个“理想国”的起点；一个自立、自强的“理想国”，应当从公民自治、地方自治开始起步。
共和政治也要以地方自治作为基础。在1903年的“政治学大家伯伦知理之学说”一文中，梁启超说：“自治者，共和政治最切要之条件也”，而且，“共和政体，惟有一种结构特别之国家，可以行之而无弊。其结构云何？……瑞士之各村落各市府，美国独立以前之各州，是其模范也。在此等结构之国，其国家自减缩其行动之范围，而一以放任之于私人，其人民之监督公共事业也，亦无鞭长不及之患。而自治制度驯致巩固，则共和可以行之数百年，而大纷扰不起焉。”[17]换言之，地方自治可谓走向共和的桥梁。1908年，在“上摄政王书”中，梁启超又强调了地方自治的重要性，他认为，只有先养成公民自治、地方自治的习惯，才能召开国会，建立立宪国家。[18]
以上分析表明，辛亥之前的梁启超主要从“中央集权/地方自治”二元划分的角度，侧重于论证地方自治的多重价值：首先，它是自由、民权的制度表达；其次，它也是共和、立宪的制度载体；最后，它还是立国、强国的制度保障。换言之，辛亥前的梁启超，主要是一个“地方自治”论者，强调从地方自治的角度来改良中国的政治现实。
三、辛亥革命的发生与梁启超单一制国家结构思想的形成
如果说，在辛亥之前，梁启超的国家结构思想主要是在“中央集权/地方自治”的二元框架下展开的，且立足于论证地方自治的积极意义，那么，武昌起义之后，梁启超的国家结构思想则主要是在“单一制/联邦制”的二元框架下展开的，主要立足于论证单一制国家结构的必要性。
