法德英美四国行政诉讼性质比较考察
孔繁华
【摘要】在不同国家、不同的历史时期，因社会条件的制约使行政诉讼的表现形式不同，但从政治基础、思想渊源、历史发展和原告资格的扩张四个方面来看，两大法系法德英美四个国家的行政诉讼（司法审查）性质具有共性，行政诉讼或司法审查发展之初的着眼点是公共利益和权力制衡，监督行政权依法行使是其历史使命；现在则越来越重视个人权益的保护，行政诉讼更多地反映出解决纠纷与救济权利的性质。
【关键词】行政诉讼；司法审查；解决纠纷；监督行政；救济权利
【全文】
行政诉讼的性质是指行政诉讼作为一种法律制度的根本属性，它既表明行政诉讼作为一种法律制度的一般性，又表明行政诉讼区别于其他法律制度的特殊性。在谈到我国行政诉讼制度时，一方面，我们通常与法国、德国的“行政诉讼”相比较，另一方面，又与英国、美国的“司法审查”[1] 相比较。这两个概念名称截然不同，为什么具有可比性？因为其本质上具有共性。“历史不能提供理论，但它却能提供给我们一些看待问题的观点。”[2]对域外行政诉讼制度的历史考察和制度解读有助于我们更深刻地理解行政诉讼的性质，为制度的横向比较和借鉴提供依据。无论是从诉讼的起源和发展历史来看，还是从近代权力分立学说的理论与实践来看，司法或者诉讼的基本含义和功能就是解决纠纷或者说解决社会冲突。行政诉讼首先是一种解决行政争议的诉讼程序制度。通过行政诉讼或司法审查，使处于争议状态的法律关系趋于稳定，在法律上达到定分止争的作用。在现代福利国家，行政诉讼所具有的维护统治的政治任务已不存在，转而主要作为救济权利的制度发挥作用，但其监督行政的性质始终存在。这种监督与早期司法监督行政有一定的差异。早期监督的目的是为了平衡三种国家权力，而进入福利国家阶段后，为了给人民提供更多的福利和服务，公众对行政权的扩张抱有一种默认的态度，而行政权的扩张必然引起权力滥用几率扩大，于是司法审查对行政权的控制的最终目的，发展为保障公民权利。毕竟，权力不能脱离权利而独立存在。诉讼、监督与救济三个方面都是行政诉讼的性质，只要建立了行政诉讼（或司法审查）制度，就具有这三方面的性质，只是在不同的国家、不同的历史时期，本质的不同方面表现的侧重点不同而已。
一 政治基础：分权与制衡
法国与美国建国的理论基础都是“三权分立”理论，但是“三权分立”一词在大西洋两岸具有显著不同的含义。“在美国，分权并非意味着三权绝对独立，同时还要求权力之间的相互制衡，否则任何权力都可能因缺乏控制而被滥用。但在孟德斯鸠的家乡，由于革命对法院的敌视传统，‘三权分立’在法国获得了对法院最为不利的解释，这就是司法机构不得通过司法审查的途径干涉立法与执法机构行使其自身职能。”[3]因此，分权原则应用于法国，则是行政机关和司法机关相互独立，普通法院不能干涉行政权力，不能审理由于行政事项而发生的诉讼。为了保障革命的胜利果实，法国1789年《人权宣言》第16条规定，凡权利无保障和分权未确立的社会就没有宪法，并据此建立了独立的行政法院系统。法国人对于分权学说绝对化的理解，主要是当时的历史背景所决定的。法国大革命前，代表新兴资产阶级的行政权与代表封建势力的普通法院之间存在严重的对立情绪。“由于法官利用手中的司法权力阻碍中央法令及其行政官员的改革努力的事实存在，因而受到资产阶级和普通平民的憎恨。这种先入为主的‘偏见’很明显地表现为革命者一度对司法机关的不信任……”。[4]革命胜利后，掌握政权的资产阶级不忘法院在革命中的所作所为，“因此，剥夺普通法官审查行政行为是否合法的权力以及控制政府官员行政行为的权力，就必然成为革命时期司法改革的目标之一。”[5] 不过，资产阶级革命在行政法院形成中的作用也不能绝对化地理解，托克维尔指出：“行政法院正是旧制度的体制。”“当大革命爆发之际，法国这座古老的政府大厦几乎完好无损，可以说，人们用它在原基础上建起了另一座大厦。在大革命中，当人民摧毁贵族政治时，他们自然而然地奔向中央集权制。”[6]时至今日，革命时期的政治情况已不存在，但法国独具特色的行政法院体制却保留下来了。
在封建专制时代，德国由分散、林立的众多邦国所组成，各邦长期处于割据状态，这种“诸侯争霸”的局面限制了德国的发展。18世纪末的德国，在经济上和政治上都远远落后于英、法两国。它不仅是一个农奴制的、而且是一个四分五裂的、封建割据的国家。“对于德意志或意大利这样的国家而言，直到19世纪，也不过是由相互独立的各邦形成无政府状态的集合体而已，因此，民族统一的需求掩盖了对个人自由的渴求，统一的对内主权比独立自主的个体更受思想家的关注。”[7] 这种民族统一的需求及其历史背景影响了当时的立法。小国林立的局面也造成行政诉讼体制的多样性，“南德方案”与“北德方案”的争论是其体现。由于二战后为盟军占领，德国随后的发展或多或少地受英美国家影响。行政诉讼最终侧重以救济权利为主的面目出现，但却不否认和排除纯粹是监督行政（维护客观法律秩序）的诉讼类型。可见，行政诉讼“是监督客观合法性还是旨在保护个人的（主观）权利？就其今天的形式来说，行政法院乃是一种历史的妥协结果。众所周知，这种妥协广泛地回答了它一方面有利于通过一个自己的机构对公权力进行独立的司法监督；另一方面也在原则上有赖于可能存在的主观权利的侵害。”[8]
