中国行政司法监督的困局与出路
陈云生
【摘要】对国家行政权的行使实行全方面的密切监督，这既是传统法学的要义之一，又是现代法治的基本特征之一。中国改革开放三十年最大的法治成果之一，就是建立了行政诉讼制度，并相应地制定了《
中华人民共和国行政诉讼法》。但中国目前的行政诉讼以及通过司法审查实现的行政司法监督，由于观念的滞后和体制的欠缺正处于欲罢不忍、欲进不能的困局之中。分析这种困局产生的原因并找出走出困局的出路，正是当下中国法学界面临的紧迫课题。本文尝试对此做些探讨。
【关键词】
宪法司法适用；行政法院；司法审查；行政司法监督
【全文】
改革开放三十年中国取得的最显著的法治成果之一，就是行政诉讼法律制度的建立和行政案件审判的实行。被中国人俗称的“民告官”法律监督的建立和相应法律的制定与实施，不仅在中国的法治上具有里程碑式的进步意义，也标志着中国的法治正式融入世界性的现代法治的国际洪流之中。然而，诚如西谚有云：“罗马城不是一天建成的”，中国法治的“罗马之城”的建立也不是能在一朝一夕之间完成。光是由行政诉讼、行政案件的司法审查达致的行政司法监督制度的完善与健全，就不仅需要假以时日，还尤需付出更大的心劳。
一、行政司法监督的困局及其成因
（一）行政司法监督的困局
简单地说，中国行政司法监督的困局主要表现在以下几个方面：
1．法律制备不完善
在现行的与行政诉讼、行政司法监督有关的国家法律，只有1989年4月4日由第七届令国人大第二次会议通过的《中华人民共和国行政诉讼法》，二十多年来，法学界要求对该法进行修改的呼声很高，但一直未进行。2000年最高人民法院曾对该法的适用作出一个原则性的司法解释，虽对该法的适用性有所改善和提高，但司法解释并不能改变该法的基本结构。从行政司法监督的意义上来说，该法的最大欠缺之处在于，它没有赋予人民法院在审理行政诉讼案件中必不可缺的抽象行政行为的审查权。由于行政审判法律制备的不完善，人民法院在实行行政审判时，无法可依的状况很突出，造成了行政司法监督存在很大的法律障碍。
2．行政审判机构的弱势地位比较突出
中国目前没有如西方国家，特别是像法国、德国那样具有独立的、强势的行政法院那样的行政审判机构，在各级人民法院体制内设立的行政审判庭，相对于刑事审判庭和民事审判庭来说，其机构地位一般来说是相对弱些。面对日益增多的行政诉讼案件，行政审判庭在审判人员的配备和使用上，往往捉襟见肘，难以大幅度提高办案速度和质量。
3．难以抗拒或不想抗拒来自各方面的干预，特别是行政干预。
由于人民法院缺乏独立性，法院和法官的政治地位往往处于上级或同级行政级别之下；法院的人、财、物又处于同级政府甚至同级政府属下财政部门的辖治之下。在当前中国权力结构中强行政、弱司法的总体态势下，高扬的行政部门利益和地方保护主义往往逼得法院的行政审判步步后退，难以秉公执法。行政审判机构和法官既不能也不愿开罪于行政部门，每每在行政案件审判前先行对行政诉讼提起人予以开导，晓以利害，致使大量的甚至高达三分之二的行政案件，以行政诉讼提起人的撤诉告结。
