论对行政诉讼撤诉申请的审查
张显伟
【摘要】对行政诉讼撤诉申请予以司法审查是达致行政诉讼宗旨、塑造行政审判权威、保障诉讼程序公开公平、力避非正常撤诉现象的必然要求；一元化僵硬的撤诉申请审查规则，不具有司法实务可操作性，虚置了撤诉申请审查规则，代之以多元化灵活的审查规则是必要的；多元撤诉申请审查规则之建构应考量诸种因素，对实务中存在的种种申请撤诉情形认真分析、归纳总结，予以妥当设计。
【关键词】行政诉讼撤诉；审查规则；多元
【全文】
行政诉讼申请撤诉审查规则设计得是否科学、实用是行政诉讼撤诉制度完善与否的根本标志。同时，撤诉审查规则牵涉行政审判权、相对人诉权、行政权力三者间的相互关系，关乎公、私权益的平衡协调。可以毫不过分地说，撤诉审查规则既是行政法学理论界必须认真对待的一个重大课题，又是行政审判实务不得不经常面临的十分具体的操作性难题，确有深入研讨之价值。
一、行政诉讼撤诉申请审查规则之正当性
行政诉讼撤诉申请审查规则之法条依据是现行《行政诉讼法》第51条和2008年《最高人民法院关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》（下称《若干规定》)第2条。
分析我国的行政撤诉申请审查规则，其鲜明特色有二：其一，行政诉讼撤诉申请审查规则是一元化的。表现为无论何种情形下的撤诉申请必须经过人民法院的司法审查，由人民法院裁定是否准予，绝无任何例外；其二，行政诉讼撤诉申请审查规则是僵硬的。表现为种种情形下的撤诉申请必须历经人民法院形式性和实质性相结合的全面而严格的司法审查，绝不允许法院有任何灵活的操作空间。该一元化僵硬的行政诉讼撤诉申请审查规则既导致了实践困境，又引发了学界争论：
一元化、僵硬的撤诉申请审查规则缺失必要的灵活性、可操作性，直接导致了司法实践的困窘：尽管《行政诉讼法》和《若干规定》明文规定，对行政撤诉申请，法院应予以形式与实质相结合的全面而严格的司法审查，进而以裁定之法律文书形式作出是否准允，但司法实践中，法院对所有的撤诉申请一律放行，大开绿灯，行政审判实务中毫无一例不准许撤诉申请裁定作出，撤诉审查规则在行政审判现实上处于被虚置的尴尬境地。造成此困窘的原因是多方面的，其间有行政审判权与行政权宪政设置方面的原因，也有行政审判人员职业素养和道德方面的原因。在行政审判权与行政权力二者的关系上，行政审判权天生幼弱，如今仍尚未成年，面对强大的行政权力，行政审判权往往唯唯诺诺，尽量避让，不敢碰硬，有了相对人的申请撤诉，正好借机下台，全身而退，何乐而不为。这两个方面问题的解决，一方面需要宪政上权力格局的重新调整，需要强化行政审判权，塑造行政审判权的权威；另一方面需要提升行政审判法官的业务素质和职业道德水准，需要行政审判法官的专业化和精英化。无疑这两者均非一时半会可以成就的，它是一个牵一发动全身的艰巨系统工程。除上述原因外，笔者认为行政诉讼撤诉申请审查规则自身设计的刻板僵硬，也是被司法实务虚置的重要因由，该问题早已引起学界的重视，争鸣一直不断，主要争论体现在两大方面：
