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论法院对僵化地适用政策限制裁量权行使的审查

  

  第四,本案争论的问题是,上述部门政策是仅仅由总局长根据该法第107条第3款规定,对由他委任权力的那些人所作的一项许可指令,而该指令涉及他们如何决定那些事项的条件是否得到满足;还是与之相反,以那些部门标准代替议会已经颁布的作为申请人取得失业救济金条件的标准。


  

  根据《社会服务保障法》第107条规定,总局长权能区别于裁判所如许可裁判官(licensing justices)的权能,在总局长行使同意或拒绝许可的裁量权时,他们可以赋予某些一般政策于效力。只要在这样做时,那些政策不阻止他们自己根据事情本身的是非曲直对例外情况加以考虑,这些政策可以看作是受人欢迎的。根据第107条规定,总局长不涉及政策的执行问题。法律没有授予他一般性裁量权;相反该法律制定了特定的具体标准,所有留给他做的事情就是,要求他对当事人的情况是否符合这些标准、是否达到确信的状态作出决定。


  

  就本案来说,《社会服务保障法》第107条第3款第1项和第3项中的标准,即“失业”和已经“采取了合理的措施获得此种工作”的那些标准是明确的。但是该部门自己的政策给法律标准增加了下列要求,即阻止在学校假期大约三个月期间的任何辍学者满足上述法定标准,而且在实效上,也使申请人在那段时间根本不可能获得失业救济金。


  

  为什么总局长的要求会产生不当的结果,当从上述第3款第1项和第3项中的标准进行考查,其原因可以被看作是为了挫败而不是帮助辍学者提出申请;一旦我们认识到,他的要求实际上不涉及到总局长正确心里确信状态的形成,那么总局长要求产生不适当结果的原因就十分明显。它在事实上涉及到的内容出现在那份手册的第7.302段。那一段首先识别出它要防范的滥用权利,即防范给那些后来被发现在下一学年开学时又回到学校的辍学者提供不当的失业救济金。该部门的政策规定即辍学者获得失业救济金需要三个月的等待期间。这个制度是被设计来纠正部分学生滥用权利申请失业救济金的现象,就其性质而言,不可能为辍学者获得失业救济金资格的一般决定提供令人满意的基础。


  

  1976年12月20日,原告提出失业救济金申请,而且她的救济金的资格已经得到调查。如果总局长的代表不是忽略了制定于手册中对他的任务的要求的话,那么他应该做的事情就是把他的心思用在原告取得失业救济金的资格上面,通过第107条第3款中的标准加以检测。第2项不会使他遇到困难;不得不把注意力集中在第1项和第3项提到的那些事项上:原告是否失业的问题,涉及到她是否真正结束了其学习生涯,是否在某个劳动力市场寻找某个地方,以及她是否已经采取了合理的措施寻找适当的工作。在掌握了她提供的摆在他面前的此类资料的基础上,如果他对这些资料确信的话,那就是其所要做的那件事要实现的目标;如果不能确信,她可以在之后再次努力做她认为对她材料中的缺陷进行弥补,例如,可以做出进一步的努力来寻找工作。


  

  3.后续发展情况


  

  本案证明了经由司法审查诉讼的微弱性。法院发布命令,应当将争议提交给原来的行政决定者,根据法律规定再次作出决定。在再次考虑格林案件时,总局长判定,格林不能被授予1976年12月20日以前的救济金。总局长进一步声明,高等法院的决定并不导致退学者享有让其申请失业救济金再次被审查的一般权利。许多从此部门没有获得满意的个人向调查这件事的联邦议会监督专员提出申诉。1979年11月,在议会监督专员第二个年度报告中,其报告提到社会服务部总局长没有与之合作。1980年,在议会监督专员建议对这些案件进行审查之后,总局长声称已经调查了那些申诉,发现在所有案件中,拒绝救济金的原来决定都是适当的决定。在议会监督专员向总理提出抱怨之后,政府给三人提供了“恩惠(act of grace)”支付;但格林没有收到。使事情变得更糟糕的是,政府对挑战这一政策实施的司法决定立即作出反应,其方法是,修正这部立法以保障这一政策。1977年11月,第120A条被加到1947年《社会服务法》中。该条规定:“在个人停止全日制学习的情况下,失业救济金需要有六周的等待时间得以适用。”根据这一规定,类似格林等情况的学生再没有获得失业救济金的权利了。


  

  自1977年以来,建立了许多审查社会保障决定的行政机构(administrative structure)。个人可以到部门审查官、社会保障上诉裁判所(1975年设立,但只适用于给定的行政决定-这与建议的机构相反-1988年的权力),然后向行政上诉裁判所就他们对案件的是非曲直(merits)申诉进行审查。涉及学生和退学者的案例常常获得听证。


  

  在汤姆森案中[60] 提出的问题是,一个全日制学生是否可能失业。行政上诉裁判所发现,尽管有下列一般假定:全日制学生在学习过程中可能获得雇用,但是这不是一个法律问题而是一个事实问题。因此,可能在下列情况下发生例外情况:一个全日制学生没有表现出承担义务的迹象,因此没有就业的可能。这一点在联邦法院得到证实[61]。


  

  政府于1986年修正了这部立法,把第136条插入《社会保障法》(1947《社会服务法》被再次命名为1982年《社会服务立法修正法案》,第5条)。该条规定:失业救济金不可能被授予那些“进行全日制基础上的教育过程”的人。像所有立法一样,该条也受到挑战。在1989年,一位登记为法律上的阿德莱德大学全日制学生能证明他失业了。他几乎不参加学校课程且能通过考试,尽管其作为一位教师根据与教育部签署的合同在工作。当他的合同在1987年9月结束时,现在上诉裁判所和联邦法院接受他被授予失业救济金。这是因为,“全日制的基础”这个词语指的是学生所作活动(activity)的性质,不是教育课程的性质[62]。从1991年1月8日,当局修正了第136条,使下列内容更清楚:该条适用于那些被登记为全日制课程学习的人。


  

  从1991年1月1日时起,失业救济金被废除。1947年《社会保障法》被完全取消,代之以一部新的“白话英语(Plain English)”的1991年《社会保障法》。政府提供一种“寻找工作补助”(Job Search Allowance)和一种“新开始津贴(Newstart Allowance)”。第136条的对等条文现在被包含在第531条中。1996年这个安排被依次代之以下列条款:21岁以下的人可以有资格获得一项“青年津贴”(Part2.11),而年纪更大的失业者可以获得一项“新开始津贴”(Part2.12)。被登记为全日制学习则满足了青年津贴这项活动的标准:第541(1)(a)条。


  

  攻击(turing on)不灵活适用政策的案例很少,部分是因为行政决定者既是自由的,也被鼓励考虑政策[63]。在BHP案中[64],争议中的行政决定很糟糕:第一,因为行政决定者已经不灵活地适用了那些被相信是政府政策的东西。第二,因为他没有考虑一项相关的因素,也就是没有考虑得到正确解释的政府政策。对行政决定者是否已经不灵活地适用了政策做出决定,有时候相当困难。BHP 案[65] 被解释为表明不灵活地适用政策理由的范例。Stuart案[66]例涉及到一个士兵,在一次军事听证中,她被发现犯有偷窃行为。根据部队《全体人员管理手册》,在某位部队成员被控告犯有盗窃罪情况下,其指挥官应当通知该成员,考虑准备开除(discharge)他,并要求其就他或她是否不被开除提供理由。该手册包括了“盗窃政策”,它规定:在惩罚行为没有导致免职(dismissal)的情况下,“将启动针对所有犯罪者的开除的行政行为”。根据该政策,原告被要求提供不予开除他的理由。一位法定的解职官员决定,他应该被开除。该案作出此项解职的决定,是上述政策规定被僵化地加以适用的原因。



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