一、政策概述[4]
立法和法规只代表了管制官僚行为诸多类型规则中的一种。部门运作也建立在政策、裁决和部门手册列举的规则的基础上。政策并不享有立法或根据法律制定的法规的地位。但是，政策具有相当大的政治地位、许多行政性地位以及日益发展的一定程度的法律地位。戴维斯也认为，“政策说明通常要比规则宽松，而且不像立法性规则那样对行政机关必然具有约束力。但政策说明仍然非常有用。倘若行政机关认为尚未完全准备好发布规则，或许这种说明就是适当的；行政机关实际上可以说：我们认为这就是我们的方向，而且如果可以达到这就是我们希望采取的方向。政策说明本质上是行政机关某个活动领域计划的宣告，因而在建构裁量权方面很有帮助。”[5]
政策在行政活动中有重要的作用，但是如果处理不当也会带来很多消极的影响。学者克拉克讨论了非正式政策和行政法的关系。[6] 其论述极为深刻。
1．关于非正式政策的定义和地位
（1）含义和形式
政策可能以多种外表形式表现出来。非正式政策是指任何类型的指南，不管其是否出版，是否书面写出来，它对根据法律批准的一系列决定起着调整或指导作用。[7]
政策通常确定目标，也包括了被设计来实现该政策目标的某些因素。非正式政策区别于正式政策，因为后者是以法律通常是立法的形式出现的。相比较而言，非正式政策不是立法，可以采取多种形式。它可以以活页或小册子形式出版[8]，或甚至在政府公报上[9]。也可以采用指南的形式[10] 或对一般指导的注释[11]，或只是某个部门的实践做法[12]。某些部门有一份政策手册[13]；其他部门则出版了新闻稿[14]、争议准则（issue codes）、实践备忘（practice notes）[15]、书信[16]、一般命令（general orders）[17]，以及警示。政策通常为产业部门的人所熟知。政策可以得到宣布或长期持续存在[18]。在许多案件中，内部使用的政策甚至没有被写出来，但是实际上达到惯例或经验法则的程度[19]。这些是很少看得见的政策，但在实践中可能最重要。有些政策由某个机构产生[20]，并通常与某个被调控的产业进行协商[21]。其他政策来自上级政府施加的规定，尽管其他政策出现于官僚机构，但是它是在政治水平上获得批准的。
由此断定，一种非正式政策是指非严格法律形式的指南，并与法律形式即法定政策[22] 和由法院制定的政策形成对照。[23] 一项政策是正式还是非正式，对这一问题的回答并不明显，而且法院已经说过，某些自称的政策不只是没有约束力的政策，而且引起法律的期待。在此情况下，有人建议，在具有法律后果的政策与不具有法律后果的政策之间作出新的区别[24]。一般的规则是，非正式政策既不是法律，也不会被看作法律。[25] 如这样的政策不能确立强制的或最后的[26] 要求，因为这将等同于制定事实上的法律，除了缺乏如此制定的权力外，还会规避公共辩论、立法审查，以及与正式的法律制定相联系的其他保障[27]。由此产生下列结果，在与法律冲突的情况下，非正式政策必须遵循或服从法律。[28] 但是其困难在于[29]，没有给非正式政策作出过法律的定义，甚至由这些机构自己使用的术语也不是决定性的[30]，因为有重大关系的是，政策的功能和作用如何，而不是选择术语。因此，比如用法说明（directions）有时候意味着有约束力的指示，而在其他背景下，只不过是必须考虑的但在适当情况下可能被偏离的指南[31]。可见，识别政策并不是一件容易的事情。
（2）政策与具体决定
在实践中，政策和具体决定可能密切地交织在一起：一项政策可以产生于某个具体决定，而某个具体决定可以是实施政策系列相似决定中的其中之一。在某一点上，这两个概念融合并变得不可区分。[32] 在传统法律理论中，政策被假定为具有高度灵活性并容易改变，而法律被假定是相对稳定和确定的[33]。在实践中，这种区别很模糊，因为有些政策是如此深深地受到保障，以致于它们实际上不可能改变，而有些法律规则则几乎在一夜之间发生变化。
法院也假定政策相对地抽象和概括性，而法律规则和决定是准确的[34]。事实上，有些政策高度地具体，甚至可能达到规则的程度。[35] 因此，重要的不是术语，因为一项政策可能被称为规则[36]，重要的是政策的作用。
2．政策的作用
根据克拉克的研究，行政政策的发展是对行政人员面临问题作出的回应，特别是在行政机构从事大量决策问题时更是如此。[37] 行政政策具有下列作用。
（1）政策有助于法定命令的执行
法定命令可能很模糊，以致于行政人员对他们必须做什么真地感到迷惑。他们也许选择发布更详细的内部指南以便操作，或者制定更具体的法律标准[38]。这就需要政策。
需要注意的是，作为内部指南的政策不能随意缩小行政机关的裁量权。在内部指南会使法律授予行政决定者裁量权范围缩小的情况下，可能会带来法律问题。在一件英国哥伦比亚案中[39]，法律许可摩托车辆管理人给那些“合格和适当的”人发放驾驶执照。管理人通过采用严格的视力测试指南的方法来实施该标准。该标准测量双目视力，其假定，缺乏双目视觉的人不可能判断距离，因而不可能是“合格和适当”持有驾照的人。
该案申请人在加拿大某省获得执照有20年时间，他被发现单眼视觉。这种情况自出生就具有，他提供了必须的医疗证据以证明他已经学会纠正其视力，进而在事实上能判断距离。但是该部门决定，任何不能通过双目测试的人都不能持有驾驶执照。法院决定，行政管理人已经错误地把他的指南与相关标准混淆起来。尽管很少但仍有可能发生下列情况：申请人不能通过部门标准但仍符合法定标准。从此事可以引申出两个教训：第一，任何机构不应假定，他们已经明白了所有一切。换言之，部门必须抵制那些容易的和懒惰的假定，即过去的做法对未来来说总是准确的指南。第二，希望制定高度特定化标准的任何机构必须确信，这些标准与法律同样扩张，或者被准备看作是处于政策之外但处于相关法律范围之内的事例。
（2）政策可以推动效率
法律可以在事实上使用准确的语言规定需要考虑的那些变量，在此情况下，更少有必要通过政策对模糊事项加以详细规定。因为，通过政策对模糊事项作出详细规定的更大危险在于，政策将诱导行政机构忽视法律的标准，进而不履行法定职责[40]。但是这一点并非总是能够容易做到，政策的作用仍然存在。
政策的一个共同功能是，它是对那些被确信为日常事务的决定进行编序的一种方法。这在那些政策环境相对稳定的场合，以及具有极大预见性性质的问题中，可以推动效率。人们正在期待太多的某类机构重新开始每项决定的训练[41]。但是，这种效率的实现不能以剥夺或者严重限制行政裁量权和牺牲行政相对人的权利为代价。在一个来自英国哥伦比亚案件中[42]，摩托车辆管理人在确信驾驶执照持有人被确定犯有某些罪行时，他有法定裁量权取消驾驶员执照。注销没有被设定为自动的，但是行政管理人决定，在某些情况下注销驾驶执照是自动的。相应地，他预先给一批命令性注销的表格盖好图章，并命令官员在他们收到某些类型的定罪通知后即分发出去。法院认为，尽管行政效率值得重视，但是裁量权的行使必须根据每个案例为基础，且只有在考虑每个案件的是非曲直之后才能作出。该案中的行政人员根据政策所作行为剥夺或者严重限制了裁量权的行使。
