（一）外商投资产业导向政策失范
目前对控股范围进行规制的规范性文件为2002年出台并在2004年进行修订的《外商投资产业指导目录》，根据新的产业指导目录，真正禁止的行业主要是国防军工业、新闻业、广播影视业、我国具有优势的传统轻工业、国家保护的野生动植物资源及稀有优良品种、绿茶、特种茶叶等。其他行业都允许或变通允许外商控股，外资可控股的范围过大；只规定必须由国有资产占控股或主导地位，在产业导向上以所有制来衡量是不合适的；主管部门和行业协会指导力度不够，调整不及时；外商投资产业指导目录的颁布机关为国家发展和改革委员会与商务部，其效力层次较低，使得导向力度不够；对变通或肢解禁止外商控股的项目缺乏有效的监管机制。
（二）控股比例缺乏上限限制
《中外合资经营企业法》第4条规定：“在合营企业的注册资本中，外国合营者的投资比例一般不低于25%”；《关于外国投资者并购境内企业的规定》（2006年修订）第7条规定：外国投资者在并购后所设外商投资企业注册资本中的出资高于25％的，该企业享受外商投资企业的待遇。可见，我国现行法律对外商投资比例只规定了下限，没有规定上限。改革开放初期，法律规定外商投资最低比例的目的是为了增加外商投资资金数量以弥补当时国内资金严重短缺，同时也是为了提高外商对合资企业经济利益的关切和增强他们搞好企业经营的责任感，在国内资本充盈的今天，新修订的法律法规除在《外商投资产业指导目录》中对某些行业有股份数额限制外，一般不限制外商投资的股份数，继续赋予外商控股权，这为外资顺利控股，把控股企业变成其附属机构，侵占国有企业资产，进而控制我国国民经济命脉，提供了法律支撑。
（三）外商并购控股缺乏法律规制
三部外资法都只规定外商以新设企业方式进行直接投资，而对外商以并购方式控股则均没有涉及，虽然国家经贸委1999年8月制定颁布的《外商收购国有企业的暂行规定》明确了外商可以参与、并购我国国有企业，但在兼并、收购操作规程方面还没有具体的，可操作的措施，而且对在实践中已出现的新的并购控股形式没有同步规制。2006年颁布的《关于外国投资者并购境内企业的规定》第4条第二款规定：“依照《外商投资产业指导目录》不允许外国投资者独资经营的产业，并购不得导致外国投资者持有企业的全部股权；需由中方控股或相对控股的产业，该产业的企业被并购后，仍应由中方在企业中占控股或相对控股地位；禁止外国投资者经营的产业，外国投资者不得并购从事该产业的企业。”该行政规章虽然涉及外商并购投资控股问题，但对外商以并购方式控股规定仍然不清楚、不具体。
（四）外商控股审批权限混乱
我国至今还没有建立一套专门有效的外资并购审批制度，实践中用于指导外资并购审批的一些规定，则存在层次较低以及政出多门，甚至相互冲突的问题。《向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》中，有关审批权的表述多达四五处，涉及证监会、财政部、前经贸委和和外汇管理局等多个部委。从外经贸委部1997年发布的《外商投资企业投资者股权变更的若干规定》可以看出，外商若想并购我国企业，须和工商部门、资产评估机构、国有资产管理部门等机构打交道，审批时间长，审批效力低下，有好处的项目各机构相互抢批，没有好处的项目，相互推委，这样就形成了一种不负责任的混乱的控股审批局面，也为外资顺利控股提供了有利的平台。
