（三）国家责任是实现社会公平正义的制度安排
公平正义是法律的重要价值，也是制度建设应该追求的重要目标。公民陷入生存困境并不仅仅是自然以及自身因素造成的，其很大程度是由于公共权力的行使不当引起的。公共权力的设立本应以满足全体社会成员的基本生活需求为目的，但是由于公共权力（如一些政策和行为）行使不当，在客观上加重了社会财富分配不均，反而成为贫困的根源之一。公共权力的不当行使，会人为造成一部分公民无代价的获益，或使另一部分公民无理由的受损。对此，政府有责任通过社会保障制度对利益受损者予以补偿。对陷入生存困境的公民进行社会救助就是对利益受损者进行补偿的基本措施。
社会救助是对承担制度转型风险的受害者进行补偿，减少制度转型的社会发展代价，实现社会公正的重要制度安排。在经济转型时期，最重要的特点是游戏规则的不确定性。在从旧的规则向新的规则转变过程中，会发生人们行为、态度无所适从的现象。对一些人来说，这可能意味着巨大的利益和市场空间，对有些人来说，则是旧的生存手段和生存空间被剥夺。最重要的是，在很多情况下，行为主体的个人责任无法确定。在这种情况下，自然而然地需要由政府出面承担责任。这种不考虑前因后果，不考虑供款历史，只考虑生存能力的社会救助，是实现社会公平正义的必然要求。
社会救助制度以克服贫困、维护和保证贫困人口的最低生活水平为目标，减少社会成员之间的收入不平等和社会地位不平等是它的重要特征。因而，社会救助制度更多的是从民生的角度考虑问题，在效率与公平之间往往更倾向于公平。“社会救助的产生和发展正是对正义价值不断追求的过程与结果”[5]。确保社会公平的最主要途径就是明确社会救助的国家责任，强化政府在再分配领域的作用，加大再分配的力度，对各个利益集团的既得利益进行有利于社会公平的调整。
社会救助制度是实现“底线公平”的基本制度安排。“底线公平”是满足人的“基础性需求”的，包括解决温饱的生存需求、教育发展需求、公共卫生和医疗救助的健康需求；“底线公平”是全社会共同认可的一条线，这条线以下的部分是每一个公民的生活和发展中共同具有、起码必备的部分，是其基本权利必不可少的部分，所有公民在这条线面前所具有的权利的一致性就是：“底线公平”。[6]显然，以维护生存权为核心，兼有发展权考量的社会救助制度是实现“底线公平”，进而在整个社会实现公平正义的基本性制度安排，必须由政府承担责任。
