依法治国，建设社会主义法治国家是改革开放以来中国法制发展的总体目标，增加法的可预测性、可计算性、公开性和透明度，是市场经济的必然需要和法治的内在要求。改革开放以前，中国社会关系的许多领域主要依靠政策办事，而许多政策是内部掌握，不公开的。改革开放以来，逐步实现了从依靠政策办事向依法办事过渡，大量的政策通过立法转变为法律形式。就外贸领域而言，截止到1993年底，中国已经先后了公布了仍在实施的47个有关进出口管理的内部文件，废止了122个内部文件，并承诺一年内公布所有文件，而且决定今后只执行那些公布了的法律、规定、规则和条例。以后，凡涉及进口管理的规章，都由外经贸部统一对外发布。（注：参见刘光溪：《中国与“经济联合国”——从复关到“入世”》，中国对外经济贸易出版社1998年版，第110页。）

　　四　法治与关系：是相互排斥还是相互补充

　　如上所述，中国经济的发展在很大程度上依赖于具有家庭经济特点的农村的家庭联产承包责任制和乡镇企业，同时也离不开法治。那么，法治与关系对于经济的发展而言的关系如何？是相互排斥的，还是互补的？或者在什么条件下是相互排斥的，在什么条件下又是互补的？

　　（一）对韦伯的组织社会学的挑战：科层制与组织的非正式结构

　　长期以来，在西方法学的主流理论中一直把法治与关系对立起来，把关系的解体看作是法治建立的前提。英国的梅因用“从身份到契约”的公式来表述这一过程，认为建立在血缘关系、家庭关系基础上的身份关系的解体是现代社会产生的前提，以契约关为基础的法治的建立是现代社会区别于传统社会的标志。法国的杜尔克姆用压制性法向恢复性法的过渡来表示这个过程，与压制性法相适应的社会类型是机械连带性的社会，而与恢复性法相适应的是有机连带性的社会。

　　与此问题相关的是，在组织社会学理论中，长期以来有关于初级群体与次级群体之分，前者建立在成员之间的直接的、亲密的、个人关系的基础上，其成员之间的关系具有感情深度；而后者建立在科层制的基础上，其成员只按照他们在该群体中所担当的特定角色而发生关系，依靠明确的规则和程序运作。与此相联系，次级群体，即社会组织的结构可以划分为正式结构和非正式结构，这种划分实际上是初级群体与次级群体的划分在社会组织结构中的反映。社会组织的正式结构指以形式化、正规化、固定化的职位关系、部门关系组织起来，并以组织规范的形式表现出来的社会组织的结构。社会组织越大、越复杂，就越需要有一系列的命令、规范协调其成员的活动，而这种需要恰恰是通过科层制，即通过明确的规则和程序运作的等级制的权力结构而实现的。因此，科层制是理解社会组织正式结构的核心问题，也是社会组织的基本管理方式。

　　马克斯？韦伯是第一个对科层制进行全面、系统分析的学者。他曾经高度评价科层制对西方资本主义产生和发展的重要意义。他认为，作为理想类型的官僚制（科层制）具有下列特征：（1）各个官员之间存在明确的分工；（2）官僚制内部存在权力的金字塔式的等级制；（3）官僚体系的日常管理依赖于精心制定的规范体系，个别决定以这些规则为依据，并必须遵从已经确立的程序；（4）官僚制内部各个成员之间的关系和非个人化，不得把个人的感情因素带入官僚制的运作过程；（5）官僚制的管理机构（包括管理者、秘书、档案保管者等）的职能在于保持它作为一个整体的顺利运转；（6）职位的提升根据资历和德行，而不是根据与组织效率无关的因素，如私人关系、家庭背景等等。韦伯认为，具有上述特征的组织在协调其成员的活动和达到其特殊目的方面具有高效率的特点。（注：See Max Weber,Economy and Society,E.Fischoff et al.（transl.），1968,NewYork:Bedminster Press.Ch.9.）从实际发展看，科层制有一个从兴起到危机的过程。在西方，从1850到1950年的一个世纪，可以看作是科层制、技术官僚政府的统治时期。科层制在规模和决策权方面极大地增长，并且在会计、战争、工程等等方面的技术知识的基础上被合法化。政府官僚也在很大程度上由工程师、经济学家、农学家和其他技术专家组成。虽然在所有这些国家，最终的政策处理操纵在某些政治权力手中，但是，大多数日常的政府活动基本上成为各个科学技术领域包括社会科学和公共管理科学的专家从事的技术事务。在美国，1890-1920年的进步运动（Progressive Movement）和新政，法国和普鲁士的文官制度都是这种官僚制的典型。即使法西斯主义也有强大的技术统治，在纳粹军官背后掩盖着标准的德国文职官员。欧共体的发展也遵从同样的模式，欧洲委员会主张在共同体决策中技术统治起主宰作用。

　　二战结束以后，从50年代开始，对技术统治的信仰开始衰退。从民意测验的材料来看，在西方，相当长时期以来确实出现了公众对政府制度赞同比率的急剧下降。人们越来越不把专家看作是凌驾于利益集团政策之上的中性真理的寻求者，而视为从政府中寻找自己利益的人。军事工业联合体是第一个受到谴责的技术统治。政府的要员同时又是大的跨国公司的经理或总裁，在西方国家是人所共知的现象。绿色和平组织运动发现，政府部门的农学家、化学家、森林学家与其说是为某项计划的可行性提供有科学根据的意见，对毁坏自然资源加以限制，不如说是毁害自然资源的合作者和帮凶。这样，从1960年到1990年，在西方主要资本主义国家，伴随着对政府的不信任的思潮而发生了一系列公法变革。这种变革主要表现在增加政府决策的透明度和公众参与，法院对政府行为的审查，分权制度和宪法的人权保障等方面。

　　值得注意的是，对组织正式结构的研究，往往把注意力都集中在组织内部的各种职位、部门之间的职位关系上。在正式结构中，如同韦伯所说，人们之间的关系建立在职位的基础上，除此之外，没有个人感情色彩，不存在建立在亲密性基础上的初级关系。换句话说，在组织内部，个人与职位，“私”与“公”是分开的。但实际上，在任何组织中，即使是高度科层制的组织，除了正式结构所确定的职位关系之外，都存在着建立在个人感情关系基础上的初级关系，形成了在正式结构之外的非正式结构。这种非正式结构是由组织成员从外部带进组织的或者在组织成员互动的基础上自发产生的，它依附于具体的个人而存在。在正式结构中，个人与职位、私与公是分开的；而在非正式结构中它们又重新结合在一起。正是在这种意义上，非正式结构的概念被许多学者看作是韦伯以后的组织社会学的最大成就。