多数经济学家认为租金管制会损害效率。[1]与此相一致，中国虽然在城市房地产管理法中规定“住宅用房的租赁，应当执行国家和房屋所在城市人民政府规定的租赁政策”（第54条），但实践中主要采合同自由原则，除规定租期不得超过20年外，允许当事人任意决定合同的内容（合同法第13章）。这一立场，在当前住房日益成为国计民生中重大问题的情况下，殊值探讨。

　　文章在结构上分为四部分。第一部分运用比较法的方法分析美国与德国的租赁控制法律制度，第二部分讨论租赁控制的社会经济影响，第三部分结合中国的实际情况对有关租赁合同规范的解释与完善提出思考与建议，第四部分为总结。

　　一、住房租赁控制的制度比较

　　目前世界各国的住房租赁控制大体可划分为两种模式，一种以租金管制为中心，主要通过行政手段对租金、房屋维护、租赁期限等事项进行严格限制；另一种以解约限制为中心，着眼于维护住房租赁合同的稳定性，在此之外，不干涉租金数额。前者以美国纽约市为典型，后者以德国为代表。

　　（一）以租金管制为中心的租赁控制

　　在美国，租金管制并不是普遍现象，纽约市是个例外。根据1990年代的一项统计，纽约市占有全美被控制租赁住房的39%。[2]其最主要的租金管制规范是1969年的租金稳定法（Rent Stabilization Law）和1974年的承租人紧急保护法（Emergency Tenant Protection Act），后来整合为租金稳定法典（Rent Stabilization Code， RSC）。此外，纽约市的租金管制也受纽约州相关规则的调整。上述规则都汇编NYCRR（New York Codes， Rules And Regulations）第9编第2050条至2531条中。

　　1．租金数额管制。纽约大部分受租金管制的房屋都有一个由房屋与社区维护局（Division of Housing and Community Renewal， DHCR）确定的最高租金，其数额受建造与出租年代、房屋不动产税额、运营和管理费用、建筑结构与年限、建筑内出租房屋的数量等多项因素的影响（9 NYCRR §§ 2201.3-4）。

　　对于大部分受租金管制的房屋，租金并不是一成不变的。每隔1-2年，出租人可向DHCR申请提高其租金，后者将参照纽约市租金指导委员会（Rent Guidelines Board， RGB）的报告决定是否准许。9 NYCRR § 2102.2-3列明了以下提高租金的规则：（1）出租人必须履行基本的服务，保证房屋处于安全、适居的状态。（2）一年内租金上涨幅度不得超过原租金的15%。（3）在房东对房屋的主要设施、建筑的主要部分进行了重大修缮后，可通过协议的方式提高租金，经管理部门批准后生效。（4）最终决定租金调整的机构是DHCR，调整后若有重大情事变化，可随时撤销或修正。另外，租金管制也不是永久性的。在满足条件时（如月最高租金经逐年提高超过了2000美元，并且通过税收证明表明，承租人每年的家庭收入总和超过17万5千美元），房屋所有人可以请求解除租金管制。

　　2．限制收回房屋。在纽约市，原则上只要承租人仍继续缴纳租金，出租人就不得收回房屋或驱逐承租人（9 NYCRR § 2524）。欲收回房屋，出租人必须先通知承租人，遵循特定程序，满足严格的标准，包括：自用；非营利机构收回其出租房屋；承租人居住于他处，有关房屋不是承租人的主要住所；承租人严重违约或违法等。其他理由如拆除、大修、退出租赁市场等，还需要DHCR特别批准，由其授予“清房证明”（eviction certificate）方可实施。

　　3．防止规避。防规避规则是租金管制制度有效运行的关键，主要体现在以下几个方面。

　　（1）信息披露与检查。纽约市有严格的出租房屋登记制度。要求房屋所有人在租赁关系确定后到DHCR登记包括所有人姓名、地址、出租房屋数量、登记日所收的租金数额、有关服务等信息（RSC § 2528）。如未及时登记，则只能按法定标准收取租金（N.Y.C. Admin. Code § 26-517）。根据9 NYCRR §§ 2103.8-9的规定，出租人还应全面保存关于房屋、承租人、租金、租期的信息资料以备管理当局检查。（2）维护与修理。降低维修标准，减少维修支出是出租人规避租金管制的重要手段。对此，纽约市的应对思路是：其一，通过立法确定房屋适居性标准，承租人可以根据该标准要求出租人提供必要的维修，若出租人无理拒绝，承租人可向相关的管理部门申请垫支维修。维修后管理部门可行使追偿权，在极端的情况下，还可接管房屋，提请追究出租人的刑事责任。[3]其二，承租人可以因出租人的维修服务不合格而要求降低租金乃至免除租金缴纳义务（RSC § 2523.4）。其三，若不履行维修职责，出租人将被禁止申请上调租金（N.Y.C. Admin. Code § 26-514）。从实际调查上看，纽约市出租房屋的状况非常好。[4]（3）超标租金返还。根据有关规定，超出控制租金水平的租金支付无效，承租人可事后随时请求返还（9 NYCRR §§ 2105.1-2）。根据1969年的租金稳定法，承租人甚至还可以向出租人请求三倍于超出部分的惩罚性赔偿（RSC § 2525.1）。（4）禁止转租牟利。按照纽约市的规定，出租人不得禁止承租人转租，以便承租人在短期离开所租住房后（如求学）仍可返回原租赁房屋居住。法律的限制只是：承租人转租的租金水平不得超过控制租金的110%，否则，次承租人可要求三倍于超过部分的赔偿（9 NYCRR § 2525.6）。

　　4．租金管制的宪法争议。租金管制要得到贯彻，除了有立法机关的立法外，还要过宪法诉讼这一关。在1919年一个挑战华盛顿租金管制法的案件中，霍姆斯大法官认为住房租赁关涉重大社会公共利益，因此法律对它进行适当规制是正当的，鉴于战后美国社会所面临的特殊状况，并且该法案的管制期限只有2年，因此不构成对私人财产权本质性的侵犯。[5]到1924年，霍姆斯在另外一个类似案件中认为战争状态已终结，因此租金管制不再合宪。[6]在此后的一系列案件中，美国最高法院承继了霍姆斯的意见，一直重申租金管制需要有特殊的社会状况为基础。