对于这些问题，我们认为，最合理的解决路径是让“上帝的归上帝，恺撒的归恺撒”，即让中央政府和地方政府分别去管理它们最适合管理的公务，而不是从一个极端走向另一个极端。为此应当根据“公务的性质和公务的影响范围为主导，辅之以公务的重要性”建构央地公务分权的划分标准。按照这个综合标准，中央公务是指对于那些需要由国家作为一个整体来承担的、有益于全体公民自由平等却基于行政区域的限制无法由地方政府提供，以及由于“外部性”过大地方政府不愿提供或者只能低效提供的公务，地方公务则是指除了中央公务以外的其他公务，其应当由地方政府承担。[20]
当然，“徒法不足以自行”，为了能够使这样的标准得以实施，我们应该建立独立的“政府间纠纷解决处理”机构，然后由其根据社会的发展和需要按照合理的标准作出独立公正的裁决。[21]同时，还需要依据公务性质的不同将责任划分为国家赔偿责任和地方赔偿责任，属于国家公务引发的责任，由国家政府来承担；属于地方公务引发的责任，由地方政府来承担，
而从根本上来说，要使中国的央地关系朝着理性化、制度化方向发展的话，就必须使央地公务的划分建立在法治的基础上。我们建议，在条件成熟的时候应该制定一部《中央和地方关系法》，科学界定中央与地方相互之间的公务关系，明确中央政府与地方政府的公务法人地位。只有这样，未来央地关系的和谐发展才大有希望。
【作者简介】
沈开举，郑州大学法学院法学院副院长、教授、博士生导师。程雪阳，郑州大学法学院，
宪法与行政法专业2008级博士研究生，主要研究方向行政法学、宪政制度与社会理论之法。
【注释】 参见文正邦主编：《宪法学教程》，北京，法律出版社2005年版，第248页。
丹尼尔·J.伊拉扎:《联邦主义探索》,彭利平译,上海三联书店2004年版，第153页。
参见丹尼尔?J.伊拉扎:《联邦主义探索》,彭利平译,上海三联书店2004年版，第47页。
托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，北京，商务印书馆1992年版，第113页。
托克维尔：《旧制度与大革命》，冯棠译，北京，商务印书馆1992年版，第115页。
王名扬：《比较行政法》，北京大学出版社2006年版，第106-107页。
丁煌：《法国政府的地方分权改革及其对我国政府管理的启示》，载《法国研究》，2002年第1期。
在这个意义上，我们今天所讨论的公务就不能再局限到形式意义上的公务上了，而应将重点放在实质意义上的公务上。当然，除此之外，还有人将公务界定为“适用行政法规则的活动”，不过由于这种界定实际上颠倒了公务存在的条件和公务产生的结果，因而没有得到广泛认同。王名扬：《法国行政法》，北京：中国政法大学出版社1997年版，第480页。
对于这种改革，蒙特诺拉、钱颖一、温加斯特（Montinola, Qian and Weingast,1995,Qian and Weingast,1996）认为中国税收制度的改革实际上时建立了一种财政联邦主义，他们将其命名为“中国式联邦主义”（federalism,Chinese style）。这种联邦主义在1984-1988 年开始成型，并于1993-1994 年理性化和制度化。
今天的人们喜欢从经济或者效率的角度看待分税制问题，甚至因为征税成本、或者机构设置的不完善就轻易地要求将“国税与地税合并”，不免有些短见，是没有完全意识到分税制对于中国宪政建设重大意义的表现。从宪政原理上来说，宪政的基本要求就是要在承认多元利益主体“主体地位”的基础之上建立多元利益的平衡机制，而正是在分税制改革中，我们看到了中央政府对地方政府作为独立的“利益主体”身份和“政治主体”身份的肯定（至少在客观上这一结论是成立的）。权力的分立与制衡、地方政府对地方民众负责、甚至实行地方自治等多年来的宪政追求不也都悄然贯穿其中吗?
参见《
行政处罚法》第
九条、第
十条的规定。
参见《
行政处罚法》第
十一条、第
十三条的规定。
沈开举、高树德：《论
行政处罚法对我国行政法制的新发展》，载《行政法学研究》，1997年第1期。
《
立法法》第
7条.当然，对于这里全国人大及其常委会享有的“国家立法权”，不同的人可能持有不同的理解，比如我们可以将其理解为国家所有的立法权，包括地方立法权，我们也可以将其理解为仅指中央立法权，本文倾向于后一种意见。
《
立法法》第
8条规定“下列事项只能制定法律：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）对非国有财产的征收；（七）民事基本制度；（八）基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度；（九）诉讼和仲裁制度；（十）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。”
当然，自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背相关法律的基本原则和特别规定。参见《
立法法》第
64条。
参见《
立法法》第
73条.
参见《
行政许可法》第
14条、第
15条、第
17条的规定。
前一个问题突出的表现为，国家的法律体系和中央的宏观政策在地方执行中的力度进一步弱化——比如在城市发展和房地产领域；而后一个问题则表现为，国家虽然加快了对地方政府所属部门的垂直化管理，却使得地方政府日益“空心化”，由此带来的管理成本的提高和地方政府的无能也不能不察。
关于央地公务分权的标准以及大致划分结果的详细讨论是一个庞大而需要另文谈论的问题，所以我们这里仅仅提出这个标准，其他具体问题不再讨论。
当前，很多学者呼吁建立中国的“行政法院”制度，我们认为是一种不错的选择。另外，也可以在全国人大设置独立的裁决机构，或者更为现实一些，由国务院组建一个独立的裁决机构。
