公务分权：中国央地关系改革之关键
沈开举;程雪阳
【摘要】改革开放三十年来,中国央地关系的合理建构取得了很多突破性的制度创新和发展，这对于中国在全球化时代应对各种危机起到了非常重要的作用。不过也依然存在亟需解决的问题，比如，政策而不是法律在中央与地方关系的处理上占据着重要的角色，央地公务分权的标准依然不明确等等。为此，理清国家公务与地方公务的区别,并在此基础之上实现央地关系的法治化是最为重要的事情之一。
【关键词】公务；央地关系；公务分权；制度改革
【全文】
自古以来。中国就是一个地域极为广阔的国家，这在某种意义上决定了中国从来都回避不了合理解决中央与地方关系这一问题，改革开放三十年以来，中国央地权力配置问题虽然没有完全解决，但却取得了很多突破性的制度创新和发展。其突出地表现为，我们已经开始正视中央和地方的利益分化，并试图在此基础上通过合理的公务分权建构合理的央地关系。正是在这个意义上，探讨改革开放三十年以来中国中央与地方公务分权所取得的成果以及存在的不足，不但必要，而且亟需，不但具有理论利益，现实意义亦十分巨大。
一、单一制国家的中央与地方关系
在当今世界近200个国家中，除了19个实行联邦制以外，其余国家都实行单一制的国家结构形式。这种国家结构形式的主要特征通常被总结为以下几点：（一）全国只有一部统一的宪法；（二）全国只有一套统一的中央体系；（三）各个地方行政区域都受中央的统一领导，地方行政单位或自治单位的权限由中央授予；（四）对外关系上，只有中央政府是国际法上的主体。[1]当然，地方再经过中央的授权以后，也可以参加一些经社文化交流，比如中国的香港和澳门特区。
在单一制模式下，由于坚持国家应当是领土、政府和人民的统一结合，其主权是单一且绝对的，并拥有一个共同的中心——即代表国家的中央政府，所以中央政府往往享有充分的国家权力，中央和地方关系以及权力的划分也往往由中央政府来主导。就像伊拉扎教授总结的那样，“主权是不可割的，而且，当然要通过适当的行使，主权必须集中于一个单一的中央。”[2]1789年法国大革命后所建立的雅各宾式的法兰西共和国正是这一模式的典型代表。
不过诚如美国联邦党人所担心的那样，雅各宾式的现代民族国家尽管为民主政体的建立提供了强有力的保证，但是其同样可能会对民主政体构成威胁，因为通过单一的中心进行集权并不能提供“共和国疾病的共和国疗法”，而且可能导致新的集权的出现，对许多刚刚获得自由的民众来说，这意味着自由再次被剥夺。[3]
二、法国央地公务分权的实践以及启示
美国联邦党人的担心似乎并无道理，因为从16世纪以来，为了加强了国王和中央政府的权力，法国已经建立起典型的中央集权政治体制，以至于托克维尔在描述大革命之前的法国旧制度时不无愤恨地说“地方的自由权利到处都在不断消失。独立生活的特征在各地停止出现；……可是国家并未衰弱；相反，处处都在运动；只不过原动力集中于巴黎……思想动力只来自中央，巴黎已经吞噬了外省。”而巴黎以外的外省人“甚至不敢有主见，除非他们已经知道巴黎在想些什么。”[4]
