二、宪法与行政法关系探讨的几个理论前提
厘清宪法与行政法的关系之前，我们首先必须辨明几个理论前提，即宪法究竟是什么? 宪法仅仅是公法吗?
第一， 宪法是法律世界的世界观和方法论。宪法是对人类生活的反映和模拟，它建构起法律世界的框架，整合着政治国家和市民社会。因此，一方面，宪法作为一种规则，它在组织共同体的同时，规范着共同体内的政治和社会的基本形态;另一方面，宪法作为一种生活方式，深刻地影响着共同体内的组织和个人(如国民)的生活。奥托·迈耶的名言“宪法消逝，行政法长存”往往被学者解读为“宪法较不如行政法所具有的实证性”{5}4 ，这是一个认识上的误区，没有认识到宪法在法律世界中的统帅和引领作用。整个法规范(秩序)能生存，便需法规的阶级性观念存在，否则社会即会混乱;而宪法是所有成文法规的最高阶级。奥地利著名学者凯尔森的纯粹法学更是将宪法视为法秩序中的基础规范。可见，宪法作为法律世界的世界观和方法论，引领着错综复杂的行政法律世界。
第二，宪法是组织共同体的规则。我们之所以强调“宪法是组织共同体的规则”，是因为宪法的发展特别是欧盟宪法的出现已经给相关国家的行政法带来了新的变化和挑战。现代的行政是民主的行政，西方民主所代表的民主社会多元化，使得民主程序也多元化。行政也随之产生了多样性，如联邦行政、自治行政、国家与各种社团，以及国家是多党派的国家等制度。国家也就是各种团体的组成体，国家既是联邦制的，所以那种定于一尊的传统权力结构，也就不必太受重视了。行政法也因此有这种多重性质。{5}12“宪法是人类为了生存和发展有意识地组织政治共同体的规则”的认识，既克服了经典宪法的定义“宪法乃国家的根本法”在人类共同体的多样性的事实面前的局限性，又避免了经典宪法定义所揭示的实质意义宪法的两个要件即公民权利及其保障和国家权力及其配置(表现为分权与制约)间的逻辑联系不清楚的缺陷。近代意义的宪法是把宪法同主权国家、民族国家联系在一起的，其实所谓的主权国家、民族国家只不过是宪法建构的一种共同体的具体形态，它不是唯一的、也不是最终的。在主权国家之前，还有许许多多的共同体，这些共同体都是人类生存和发展所必需的;同时我们可以预见在主权国家之后会出现新的共同体。
