——从村民自治领域的两个典型案例切入

——Cutting in From Two Typical Cases in Villager Autonomy

　　一、案例与问题

　　中国村民自治来源于人民公社体制的历史性失败和社会主义民主的朴素原理，以村民直接民主原则为核心，以农村公共治理为基本任务，展开农村政治社会新秩序的现代建构[1]。村民自治因其植根本土、规模最小、相对脱离国家政权体制等原因，历经二十余年的发展，在经济文化相对落后的条件下，呈现出相对于城市民主的成熟气质和制度效用，尽管其后续发展受到“代议式”的国家民主思维的干扰和影响[2]。村民自治是中国探索普遍化的社会自治的正式起点[3]，因而具有重要的政治意义。但村民自治的制度实践同样带来了一系列重要的法律问题，这些问题直接影响到村民自治的治理绩效与制度前景。村民自治的法律问题有很多方面，我们这里以村民自治权为核心，讨论其外部关系上的权利保护和内部关系上的侵权规制问题。我们的理论关注来源于对现实案例的观察与提炼：

　　案例1：王某诉某镇政府停职决定案：原告王某于2001年在某村村民委员会换届选举中当选为该村村民委员会主任。同年5月，王某所在镇的镇政府对其颁发了《任职证书》。2002年该镇政府接到群众反映王某在任职期间有违法盗伐林木、侵占公款等行为，遂于2002年7月向某村派驻工作组，对群众反映的情况进行调查。7月24日，工作组将调查结果公布于众。8月22日，镇政府召开该村全体党员、社员代表、村干部大会，宣布停止王某村委会主任工作，停发工资。王某不服诉至法院，法院以所侵犯的权益为民主自治权利，不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉。[4]

　　案例2：孔家营村村规侵权案：1998年，内蒙古呼和浩特市孔家营村因发电厂扩建而被征用土地246981平方米，获得各类补偿3469.76万元。村委会制定补偿费发放办法，其中规定迁入该村不满30年的“新村民”不能获得利益分配。该办法涉及到25户的财产权益，引起后者的申诉和上访。1999年2月9日，郊区信访办和西菜园乡政府联合做出“关于孔家营村部分村民上访问题的处理意见”，提出对新村民给予“80%”的分配方案。该村委会以自治事务为由，拒不执行政府意见。1999年4月15日，89名原告推选代表向呼和浩特市中院提起民事诉讼，法院以村委会与村民之间不属于平等主体为由，裁定驳回起诉。[5]

　　这两个案例在村民自治领域比较典型，也比较普遍。案例1反映的是乡镇行政权与村民自治权的关系问题，即村民自治权的外部关系问题，这时的村民自治权具有“权利”的面向。王某是合法选出的村委会主任，即使其存在违法行为，也应该通过同样属于村民自治范畴的法定罢免程序进行罢免，并由司法机关追究相应的法律责任。但镇政府并没有按照这样的程序，而是依赖传统的工作方法直接宣布停职。法院以民主自治权利不属于行政诉讼受案范围为由裁定驳回起诉，表面上反映了基层法院的保守态度，深层次上确体现出作为部门公法学的宪法学与行政法学对村民自治权的性质与可诉性缺乏本质性把握。中国的宪法学囿于人民代表大会体制无法直接导引出“违宪审查”[6]，而行政法学受本学科知识的局限，对于国家权力之外的权力现象难以准确把握，只好以受案范围的简单化理由回避实质问题。案例2反映的是村民自治权的侵权规制问题，即村民自治权的内部关系问题，这时的村民自治权具有“权力”的面向。村委会通过村规剥夺部分村民的财产权利，这是非常严重的侵权问题，但民事诉讼无法接纳该类案件——因为村委会与村民之间确实不是平等主体关系。即使将该案件诉诸行政诉讼也不可行，因为村委会在自治事项上不属于行政法意义上的行政主体，不是适格被告。刑事诉讼更扯不上。村规侵权问题无法被放置入貌似自恰、成熟的国家司法系统中，显示出部门公法/部门法学理论的分散性及其弊端。我们看到，由于村民自治在法律上切开了国家与社会的明确边界，但缺乏普遍性的地方民主的传统与制度支撑，乡镇国家权力（主要是行政权）对村民自治的干预方式和干预力度仍然得到惯性的维持，法律上的“指导权”并没有转化为农村政治生活的现实经验；另一方面，村民自治权作为有别于国家权力的基层自治权力，其行使不可避免地会产生对村民的基本的人身权/财产权的侵犯，但主要以传统国家权力为预设的司法机制又很难提供及时、恰当的法律救济。更关键的是，对于村民自治权的权利/权力的二重性，现有部门公法学都难以提出合理的理论解释。诉讼的困难根源于部门公法研究传统上的分散性，这种分散性直接导致了司法救济程序的分散性，从而造成村民自治无法“法治化”的窘境。