近日网上报道说，根据深圳市委35次常委会议有关精神，深圳市中级人民法院、市检察院、市公安局、市司法局于近日联合发布了《关于依法处理非正常上访行为的通知》（以下简称《通知》），开始对全市的信访秩序进行严格规范。《通知》列出了14种“非正常”上访行为，对非正常上访行为将承担何种法律后果也做了具体规定：对首次非正常上访的人员经劝诫告知后再次非正常上访，予以警告处罚；对两次非正常上访的人员经警告处罚后再次进行非正常上访的，予以行政拘留处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。而对曾因非正常上访行为被拘留过，再次进行非正常上访，符合劳动教养条件的，依照《劳动教养试行办法》予以劳动教养；对个人和群体非正常上访中组织、鼓动、策划等首要分子及主要参加者，依法从重处罚。

　　笔者的第一感觉，是在中国特色的大旗下，“上访”与“劳动教养”在我们的深圳特区进行了一次危险的“非正常”耦合。

　　第一，且不看《通知》的具体内容，光是看到《通知》的制定者，就足以令人纳闷。“深圳市中级人民法院、市检察院、市公安局、市司法局”，这些看上去级别不低的机关却没有一个具有正式的立法权，即使是数个机关的叠加也依然如是。我们不禁要问：所谓的《通知》，究竟是何种性质？显然，若从立法主体的角度来看，我们将悲哀地发现，它在当前《立法法》的框架中绝无立锥之地！这样一个“麋鹿版”的文件，却被大张旗鼓地在我国紧急发展的前沿重镇当做正式法律一般地颁行实施，不禁令人叹息！

　　第二，《通知》最引人关注的，无疑在于其界定了14种“非正常上访”的情形。对于这样一种思路，笔者是表示赞同的——毕竟有效区分正常的和非正常的上访行为，是保障我国信访制度顺利发展的重要基础。但是，对于信访权，究竟应当由谁、以什么标准、通过行么形式划定正常行使与非正常行使的界限呢？显然如下几点应当被重视。其一，信访权是我国宪法第41条明文规定的基本权利，具有极高的法律位阶。这至少说明两点，一是确保公民对信访权顺利、有效行使是各级有关国家机关的重要职责之一，二是对信访权的限制必须由较高位阶的法律进行规定，不得随意僭越。对于后一项内容，我国当前规定信访权的位阶最高的法律规范——《信访条例》（虽然它也有立法僭越的嫌疑）第20条作了六点归纳，其范围远小于深圳市的《通知》。也就是说，《通知》的有关条文不是一般的“僭越”，而已经创造了通过“非正常法律规范”对宪法权利进行“非正常”限制的法治笑话。其二，我们再来看看所谓的非正常上访行为究竟是指什么？“ 1、到北京中南海、天安门、新华门、外国驻华使（领）馆等政治敏感地区和省、市、区党政机关等非《信访条例》规定的信访场所信访的行为。2、未经批准在市委、市民中心等国家机关办公场所及其周边地区、市民广场等重要场所或会展中心等重大活动期间的主要场所，非法聚集、滞留、围堵出入口、游行、示威或者其他扰乱公共秩序的行为。3、信访时采取呼喊口号、打横幅、穿状衣、出示状纸、散发上访材料、静坐等方式扰乱公共秩序的行为。4、滞留、占据信访接待场所，或者将老人、病人、残疾人、婴幼儿及生活不能自理的人弃留在信访接待场所的行为。5、以信访为名，阻挠干扰企事业单位生产、工作、教学、科研等正常活动的行为。6、信访时出现拦截、强登机动车辆，影响交通工具正常行驶或者堵塞道路、阻断交通等破坏交通秩序的行为。7、信访时采取自伤、自残、自杀、跳楼，或采取传播艾滋病等传染性疾病、摆放尸体、骨灰盒等容易造成公众心理恐慌的手段相要挟的行为。8、信访时非法携带枪支、弹药、管制器具和爆炸物品、剧毒物品、易燃易爆物品、放射性物品、传染性物品等危险物品的行为。9、信访时纠缠、侮辱、围攻、殴打国家机关工作人员，或者扬言实施杀人、绑架、放火、爆炸、投放危险物品等恐吓威胁国家机关工作人员及其家属人身安全，或者非法限制他人人身自由、伤害他人的行为。10、信访时无理取闹、扰乱工作秩序，拒绝、阻碍国家机关工作人员依法执行职务或者强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的行为。11、煽动、串联、胁迫、以财物诱使、教唆、幕后操纵他人上访的行为。12、信访时捏造、歪曲事实，诬告、陷害他人的行为。13、信访时故意损坏公私财物的行为。14、扰乱公共秩序，妨害国家和公共安全的其他行为。”一方面，笔者发现以上14点内容大致可以分为三个部分——对《信访条例》第20条的扩充和细化、对《集会游行示威法》部分规定的情境化适用以及对《治安管理处罚法》部分规定的情境化适用。也就是说，除了规范位阶上的瑕疵之外，《通知》还面临着如此规定必要性的诘问；另一方面，以上的归纳是否能够穷尽“非正常上访”的全部？这一点非常重要，如果有遗漏的情形，一方面将严重缓滞我国信访制度的正常发展，另一方面出现对《通知》规制范畴内外不同“非正常信访行为”的不平等对待，有悖公平公正的法治精义。或许正是意识到这一点，所以第14项意料之内地规定了兜底条款。然而，这条与《信访条例》第20条最后一项一模一样的兜底条款却给《通知》带来了新的困扰——所谓的“其他行为”，标准为何？判断主体又为何？《信访条例》对此没有给出明确的答复，《通知》也自然就堕入了这种惯性逻辑产生的窘境之中。