化解行政纠纷的重心是放在政府，还是留给法院，历来是一个争议较大的问题。随着十七大确立“党委政府主导”的纠纷解决机制思路，这一问题在行政法学界和实务界实际上已经转化为具体的制度设计问题。本文试图从我国现行行政复议制度的遭遇尴尬出发，通过对行政复议的性质和功能的再诠释，以及对哈尔滨行政复议委员会试点经验进行规范性反思的基础上，提出完善我国行政复议制度的具体思路，以期对将来行政复议法的修订有所参考。

　　一、问题的提出及其背景

　　行政复议，简而言之，就是相对人对行政行为的合法性和合理性存疑时，请求复议机关进行审查并给予救济的活动。作为政府主导的纠纷解决机制，行政复议制度为世界上许多国家和地区所采用，并在实践中发挥着裁决行政争议、全面审查行政决定和减轻法院负担等重要作用。当前我国正处于社会转型时期，一个突出特点就是社会矛盾多发，政府与公民之间的关系趋于紧张。例如，有数据显示，2003年全国党政信访部门共受理1272.3万人(件)次公民来信来访，比2002年上升4．1%；［1］1989年至2004年，全国各级人民法院共受理行政案件1，005，704件，其中2004年受理92，613件，是1989年受案数的9倍多。［2］(P9)不难看出，各种（类）针对政府的群体性突发事件、信访事件、行政诉讼案件此起彼伏的背后，是中国社会已经步入了“剧烈行政纠纷的高发时期”［3］的严峻事实。

　　从逻辑上讲，面对日趋增多的“官民”矛盾，作为一种政府主导的成本低廉、方便快捷的纠纷解决机制，行政复议理应大有作为。然而，统计数据却显示2001年全国的行政复议案件计83,487件，2002年则变成76,456件，2003年又略有减少，计75,918件。[①]原本为保护权利而设计的行政复议制度，不但没有呈现预期的门庭若市景观，反而案件审理数量不断下滑，出现了闲置甚至萎缩的征兆。尽管2005年全国各省区市和国务院部门共计收到行政复议申请90,624件，较2004年增幅达10.7%。但与同期行政诉讼案件相比，仍难脱“向因缺乏资源而不能通过审判购买正义的人们推销质次价廉的正义而已”［4］(P47)的嫌疑。吊诡的是，同样是行政复议，美国的行政法官制度和英国的行政裁判所制度却以专业、高效而公正的纠纷裁决，为自身赢得了独立、公正和廉洁的声誉。这种对比和反差说明，我国行政复议制度有可能存在内在的、结构性的缺陷，因为只有结构性的缺陷才能解释其功能的紊乱与失调。对此，我们有必要展开审慎的检视与探讨。