四、公诉权内涵的必要延伸
近年来出现的一些量刑制度改革，为我们重新研究公诉权问题提供了新的视角。特别是量刑建议制度及其所引发的量刑答辩程序的推行，显示出公诉权已经超越固有的“定罪请求权”问题，而逐步延伸出“量刑建议权”的含义。而这种公诉权内涵的延伸，显然又成为量刑程序独立性和诉讼化的理论基础。
按照现行的公诉制度，检察机关的起诉书其实是一种定罪申请书，公诉的主要使命是证明被告人的犯罪事实，说服法院对其做出有罪判决。原则上，只要法院判定检察机关指控的犯罪事实成立，并据此作出有罪裁决，检察机关的公诉活动即告成功。对于那些出庭支持公诉的检察官来说，只要法院在作出有罪判决问题上不发生什么变故的话，对于法院究竟如何量刑的问题，他一般是在所不问的。当然，有的检察官在公诉意见中也会指出某些量刑情节，并就辩护方提出的诸如自首、立功、认罪态度等问题进行辩论，但这通常被视为附带的公诉活动。一般情况下，只要法院在法定的量刑幅度内加以量刑，并且不存在量刑畸轻畸重的情形，检察机关不会就量刑问题提出抗诉。
由于检察机关不会就量刑问题提出明确的诉讼请求，整个量刑程序也就成为法官独自裁断的过程，而无法具有基本的公开性和两造对抗性。法官在对量刑问题“不告而理”之后，既无法对各种法定的和酌定的量刑信息进行全面的调查，也无法听取控辩双方对量刑问题有针对性的辩论。在这种控辩双方都无法参与的秘密审查过程中，法官对量刑信息的获取、审查和采纳都是独自完成的，他们所获取的信息的全面性和客观性很难得到保证，各种法外因素干预、影响法官量刑结果的情况很容易发生，个别法官利用量刑上的独断权进行权力寻租的情况也难以禁绝。不仅如此，检察机关对量刑请求权的放弃，还造成被告人及其辩护人无法对量刑问题做出有效的辩护。其实，没有起诉就没有审判，也更没有辩护。只有存在明确的指控主张，被告人及其辩护人才能提出有针对性的辩护意见。否则，在法官“不告而理”的情况下，辩护方所面对的将是一个不明确的量刑主张，甚至就连辩护的对象都不存在。再加上法庭不会就量刑问题组织专门的听证或者答辩，被告人及其辩护人无从获知法庭将来采纳的量刑证据，无法了解法庭可能适用的量刑种类和量刑幅度，也当然难以就此提出有效的辩护意见。
针对上述问题，一些基层司法机关推行了量刑建议制度。从各地试行量刑建议的情况来看，量刑建议一般由出庭的检察官在当庭发表的公诉意见中明确提出，但在那些适用简易程序或者按照“普通程序简便审”模式进行审理的案件中，量刑建议也可能由检察机关在起诉书中直接提出。[16]为给自己的公诉工作留有余地，公诉方提出的量刑建议大都没有精确到具体的刑期，而顶多是较之法定刑更为细化的量刑幅度。当然，对于那些量刑情节较为明确的案件，检察机关也有可能提出非常具体的量刑意见，如对被告人适用死刑、适用缓刑的量刑建议。[17]为支持自己提出的量刑建议，检察机关往往会以书面或者口头方式提出量刑的具体理由，特别会提出各种具体的量刑情节。针对公诉方的量刑建议和量刑理由，辩护方在进行必要防御准备的情况下，当庭进行专门的量刑答辩，这通常会引发控辩双方就量刑问题展开若干轮的法庭辩论。在有些地方的改革试验中，法院还允许辩护方也提出自己的量刑意见，从而使法庭同时面对两份迥然不同的“量刑建议”。而随着量刑建议制度的深入推进，一些地方甚至出现了吸收被害方参与量刑答辩、当庭提出本方量刑意见的改革动向。[18]当然，由于受现行审判程序的限制，绝大多数地方的改革试验都只是给予诉讼各方就量刑建议和量刑情节进行辩论的机会，而没有引入英美的量刑前调查和宣读调查报告制度。不过，在对未成年人案件的刑事审判中，很多地方的基层法院通过完善“圆桌审判”制度，已经开始将社会调查报告制度引入到少年司法程序之中。这使得少年法庭可以对被告人的前科劣迹、犯罪原因、家庭环境、社会关系、学校教育等个体情况进行较为充分的调查，甚至对适用缓刑的风险、被告人重新犯罪的可能等问题进行有针对性的评估，并当庭听取诉讼各方的辩论意见。[19]少年司法程序在社会调查报告制度的引入方面显然走在普通审判程序的前面。最后，法院在听取诉讼各方的量刑意见和辩论的基础上做出判决，并对是否采纳量刑建议问题提供具体的裁判理由，检察机关根据法院是否采纳量刑建议的情况及其量刑理由能否成立的问题，决定是否向上级法院提出抗诉。
按照检察理论界人士的看法，量刑建议制度的最大意义是“完善了公诉权、扩展了辩护权、制约了（法官的）自由裁量权，可以促进司法公正，提高司法效率”[20]。检察机关通过提出量刑建议，可以对法官的量刑进行有效的监督，促使法官慎重对待量刑问题，就量刑裁决提供令人信服的理由，从而减少司法不公、徇私舞弊问题的出现。[21]量刑建议制度可以促使检察机关将量刑公正问题纳入公诉的目标之中，根据量刑建议的采纳情况来决定抗诉权的行使，这有助于推动公诉权的公正实现。[22]与量刑建议相伴而生的量刑答辩程序的设立，可在一定程度上提高量刑过程的公开性和透明度，确保被告人及其辩护人有针对性地发表量刑意见，并对公诉方的量刑意见和量刑理由作出有针对性的辩护。这一方面可以进一步促进审判方式的深入改革，又可以从实质上加强被告人的辩护权。[23]
上述这些就量刑建议制度之意义所作的描述，显然已经为人们耳熟能详了。笔者这里不再旧调重弹，而打算提出一个新的论点。根据笔者的观察和思考，量刑建议制度的推行，可望将公诉权明确区分为定罪请求权和量刑建议权两个独立的部分，从根本上改变公诉权的结构，并为定罪与量刑程序的分离提供新的理论支持。
按照公认的“控审分离”原则，检察机关提出的公诉是法院启动审判程序的前提，公诉所载明的犯罪事实和法律评价既是法院审判的基础，也是被告人防御的对象。根据现行的公诉制度，检察机关提出的起诉书对法院的审判具有约束力，法院只能在检察官指控的被告人、犯罪事实的范围内从事审判，而一般不能就那些未经起诉的行为人、犯罪事实进行审判，更不能超越起诉书载明的范围对其他人、其他“犯罪事实”或者其他罪名作出裁判。可以说，起诉书作为检察机关要求法院定罪的申请书，对于法院的审判活动具有规范和限制的效力。
量刑建议制度的出现，意味着检察机关在起诉书以外提出了第二项独立的诉讼请求——要求法院对被告人适用某种刑罚的建议。当然，有些检察机关过去在公诉意见中也会提出某种量刑意见，但这种量刑意见是不具体的，也很少提供具体的量刑情节和量刑理由。这种公诉意见在很大程度上仍然属于起诉书的延伸，其诉讼功能也没有超出起诉书的范围。而量刑建议则属于一种独立的公诉主张。只要法院认真对待这种公诉主张，就要组织专门的听证程序来审查该主张的可成立性问题。由此可见，如果说检察机关的起诉书所引发的是法院就定罪问题组织的第一次审判程序的话，那么，该机关提出的量刑建议则引发了法院对量刑问题的第二次审判程序。因此，检察机关通过推行量刑建议制度，逐步将量刑建议权引入到公诉权的内涵之中，而量刑建议权作为公诉主张，又导致一种独立的审判程序的构建。这才是量刑建议制度的推行所具有的最大理论意义。
当然，从各地近期推行这一制度的实践来看，法院尽管组织了量刑答辩程序，但总体上仍然没有超出传统的“法庭辩论”的形式，只是给予诉讼各方就量刑建议进行简单辩论的机会。与中国少年司法改革所取得的成果相比，当下试点的量刑答辩程序还没有引入社会调查报告制度，无法在法庭上就这类社会调查报告或者被告人人格调查报告展开有针对性的法庭调查。这就使得包括被告人个体情况在内的大量量刑信息难以全面展示在法庭上，法庭更无法就某一量刑在遏制犯罪、阻止被告人重新犯罪、确保被告人回归社会等方面展开科学的评估。特别是在科处缓刑方面，目前试验的量刑答辩程序更是无法保证法庭对被告人是否具备“帮教条件”、被告人逃避缓刑考验义务的可能性、被告人再犯新罪的风险等问题，作出专门的审查和评判。传统刑事审判所具有的那种对量刑信息的草率审查和片面采纳问题，即使在那些推行量刑建议制度的法院仍然明显地存在着。
