农村土地制度的物权法规范解析（上）
陈小君
【摘要】 党的十七届三中全会通过的《
关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》对农村土地问题作了重点论述。结合其重要论断和民法理论可以发现，《
中华人民共和国物权法》有关农村土地制度的规定并不完善：农村土地所有权主体依然虚位，农村土地承包经营权的物权属性仍未得到贯彻落实，农村土地承包经营权的流转所受的不合理限制明显存在，农村土地承包经营权的期限与农村土地调整方面的规定存有混乱及误解政策之处，关于宅基地使用权取得制度的法条之间存在冲突、宅基地使用权可否抵押尚存争议，该法对公法规定及政策指令参引过多，农村土地征收中的公共利益亦无从把握、补偿方式尚不足担当救济之功。这些都应在未来的立法或法律修改中加以解决。
【关键词】
物权法；农村土地所有权；农村土地承包经营权；宅基地使用权；农村土地征收
【全文】
《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)历尽波折、几经浮沉，在千呼万唤中，终于拨云见日。作为规范财产关系的基本法，《物权法》无疑承载了世人太多的期冀，其通过当属众望所归。而2007年10月召开的党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)既是对改革开放30年来农业、农村、农民(以下简称“三农”)问题解决进展总的回顾与总结，更是在新的国际、国内形势下对当前及今后一段时间内行动目标的展望，是我们行动的纲领。这将促使我们重新审视《物权法》关于农村土地(以下简称农地)制度的相关规定，以期推动社会实践之发展。
一、农地所有权主体
问题《决定》充分肯定了农民在改革开放进程中的重大作用和首创精神，并在农村各项事业改革中就农民及相关主体如何发挥作用作了明确论述。从法律主要是私法的角度看，这涉及私权主体的构建等基本问题；而在农地法律制度中，则表现为农地所有权主体问题。遗憾的是，《物权法》在农地所有权主体制度方面墨守成规，并未取得必要的进步。就农地权利的基本内容——农地权利类型——而言，《物权法》承袭了我国国情下土地制度的特色，明确体现了农地所有权与农地承包经营权的二元区分。对于农地所有权，《物权法》第60条未敢突破现有法律规定，忠实延承了“三级所有”的规范模式，将各级“农民集体”定位为农地所有权主体，而由相应的“集体经济组织”代为行使所有权。在实践中，一般是由“村集体经济组织”代村民委员会行使土地所有权，或者由“村内集体经济组织”代村民小组行使土地所有权。此种规定不可避免地再一次引起那个老生常谈的争论：所有权主体的虚位问题。这个问题实际上可转化为“村集体经济组织”与“村民委员会”的法律地位及相互间的关系问题。其核心内容是：村民委员会在历史上从一开始就攫取了“村集体经济组织”的地位，但事实上，村民委员会的法律定位并非“村集体经济组织”，而是村民自治组织。[1]虽然村民委员会担当村民自治组织的角色如此孱弱以至于虚无，但作为基层政权组织的代表、行使行政权力的形象却深入人心。因此，这已导致村内并未真正形成法律所期待的可行使土地所有权的集体经济组织。村民委员会在村内经济事务尤其是农地所有权问题上的强力主导与村民几乎无条件服从的状况，致其丧失代言村民、服务百姓的天职，而沦为对村民进行行政管理的工具，从而又严重影响了村民自治的发展与完善。《物权法》第59条与其他相关法律专门规定，有关本集体经济组织的重大事项应当依照法定程序由本集体成员决定。村民委员会在行使农地所有权时，其作为村民自治组织的角色已经异化为基层政权组织的代表，这使得前述的民主决策往往流于形式；在此基础上，进而形成了村集体事务由村民委员会成员集体垄断、甚至变成村支部书记或村民委员会主任“一言堂”的局面，农村集体土地所有权的主体往往也由村集体经济组织变为村民委员会甚而变为村民委员会干部个人。法学界所言的“所有权主体虚位”之意正在于此：有关农地分配、调整、改良等服务事项，需召集村民进行民主协商时，村民委员会退避三舍者多之；而对于承包方违规经营时进行罚款、农地征收的补偿款发放等可趁机图利之事项，村民委员会趋之若鹜者亦多之。这充分体现了村民委员会在实践中“趋利避害”的行为模式。
