流动儿童义务教育补偿的价值及法律性质界定
韩世强;袁勇
【摘要】现行《
义务教育法》规定，国家对流动儿童接受义务教育提供同等的免费“课桌”。但是，由于流动儿童与城市户籍儿童在占有教育资源方面的明显落差，仅仅靠提供“同一张课桌”还不足以从本质上消除他们之间在受义务教育过程中的种种不平等，由此，给予流动儿童“课桌”外的义务教育补偿已经刻不容缓。客观表明，对流动儿童的义务教育补偿，具有实现教育正义、保障基本人权、促进代际和谐等显现价值。从权益性质角度讲，请求义务教育补偿，是公民的一项天然的给付请求权，而“补偿”的给付，则是国家和政府应当积极作为的公民行政受益权。
【关键词】流动儿童；义务教育补偿；价值；法律性质
【全文】
一、问题的提出
2006年6月29日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修订的《
中华人民共和国义务教育法》（下称“新《
义务教育法》”）第
十二条规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件。”该条“国民待遇”和“流入地政府责任”的法律定性，意味着多年来一直处于“边缘人群”的流动儿童，平等地享受公共教育资源上升到了法律保障层面。同时，也表明了我国多年来充满浓厚歧视色彩的“护强弃弱”义务教育发展战略[1]，在流动儿童身上得到了一定矫正。从条文本身的历史脉络来看，新《
义务教育法》第
十二条变身于2001年国务院提出的“两为主”方针[2]。也就是说，流动儿童享有与城市户籍儿童“平等”地接受义务教育的权利，近年来已经得到了官方默许并逐步迈入兑现轨道。
但是，从新《
义务教育法》的基本精神及实践运作来看，国家给予流动儿童接受义务教育的“平等待遇”，目前还仅仅局限在提供免费“课桌”范畴。从教育规律本身及社会客观需要角度讲，流动儿童与城市户籍儿童在解决义务教育问题上并无二致，也应当从两方面同步向前推进：一是要有书读，二是要读好书。前者“有书读”，是指有免费的书读，即强调所有适龄儿童都应当拥有一张无需交钱而由国家提供的“免费课桌”，旨在实现就学机会平等。后者“读好书”，是指所有适龄儿童都应当无差别、无歧视、无缺陷地完成完整的义务教育学业，即不仅要实现就学机会平等，而且更需要强调整体上的受教育过程及受教育成就平等。显见，“读好书”是一个比“有书读”更深层次的复杂问题，涉及到如何让所有适龄儿童都能平等地完成全部的义务教育学业。换言之，“读好书”最起码要求所有儿童在受教育过程中的不利处境都能得到公正补偿。就此而言，多年来一直受制于经济、文化、身份等不公平要素束缚的城市流动儿童，与城市户籍儿童相比，他们首先输在了起跑线上，同一张“课桌”并非能实现真正意义上的义务教育平等，“课桌”外的补偿已经成为必须。十分令人遗憾的是，这样一个关乎民情民生和国家前途的重大问题，美国足足实施了半个多世纪，而在我国至今仍被置之高阁。尽管如此，客观上却不得不承认一个基本事实，义务教育补偿的制度空缺状态，对流动儿童及类似弱势人群平等受教育权的实现构成了巨大障碍，目前这种负效应日渐浮出水面。
综上，推动义务教育补偿问题的理论研究，其任务紧迫而沉重。鉴于此，本文力求以数据和社会客观为支撑素材，对流动儿童义务教育补偿的价值展开实证分析，在此基础上，进一步就义务教育补偿的法律性质作出初步界定，以便为后续的立法完善和司法救济研究提供理论铺垫。为了方便问题的讨论，本文称谓的“流动儿童”，是指进城务工就业农民工的学龄子女。“教育补偿”，借用英文“compensation for education”一词的文献解释，指解决和消除“社会不利者”或“文化剥夺者”以及对诸如此类的儿童所面临的困难而采取的教育或社会方面的补助措施，它的主要目的是补救因缺乏各种环境和社会因素而造成的阻碍和限制教育进步的现状。[1]“义务教育补偿”，指国家或社会为保障处境不利儿童接受完整的九年义务教育而采取的各种补偿措施或补偿行动。
二、流动儿童义务教育补偿的多维价值
客观地讲，由于严重的教育资源不对称，已经把我国流动儿童的“学校—家庭—社会整体生态圈”推向脆弱边缘，流动儿童家长承担子女教育的能力普遍不足，以他们自身实力很难弥合与城市户籍儿童受教育条件之间的巨大落差。如果国家对“课桌”外的不平等一直视而不见，意味着这些流动到城里的孩子将永远被迫停留在不公平状态，长此以往，社会矛盾激化不可避免，“暴民行动”现象将越来越难以排除。就这个角度而言，义务教育阶段对处境不利的流动儿童予以教育补偿，无论基于忧国还是安民，都利大于弊。不言而喻，对流动儿童的义务教育补偿，可以从众多视角去得出它的价值肯定，限于篇幅，下文重点择选“教育正义”、“人权保障”、“代际和谐”三个维度展开实证分析。
（一）、对流动儿童的义务教育补偿，是实现教育正义的必然要求
正义，是现代社会的一项重要标志。教育正义为社会正义在教育中的延伸，坚守教育正义首先要求教育平等，即让一切最基本的教育利益或教育资源能平等地让所有受教育者享有。一般地讲，实现教育正义最为直观的体现是，能够在合理制度安排下极大限度地均衡教育利益与受教育条件的分配。具体到义务教育阶段，就是让所有适龄儿童都能完整地、无差别地接受义务教育。美国社会学家罗尔斯一直致力于社会正义研究，在他看来，“为了平等地对待所有人，提供真正的同等的机会，社会必须注意那些天赋较低和出生于较不利的社会地位的人们”。[2]有关数据表明，目前我国流动儿童占有教育资源的状况十分令人堪忧，在整个社会系统中一直挣扎在凄苦的最低层（见表1）。并且，处境不利流动儿童与处境较好者不平等地位的加剧，很大程度上肇始于多年来推行的非均衡义务教育发展策略。因此，要改变这种状况，就必须消除社会和制度的影响。
图表1：本人身份、背景与占有教育资源对照表[3]
身份与背景 |
就读不同学校与参加课后辅导班的比例(％) |
当地最好或次优学校 |
一般或较差学校 |
参加课后辅导 |
父亲学历 |
初中及以下 |
42．2 |
57．8 |
|
