香港宪制发展与行政主导体制
程洁
【摘要】 对香港回归十余年来的行政主导体制的认识必须从行政机构与立法机构、司法机构、选民团体和中央政府之间的关系来认识。从香港回归十余年来的实践来看，香港行政机构受到其他权力部门的挑战，特别是立法机构、司法机构和政治团体的权力主张的挑战。由于《
香港特别行政区基本法》的保障和中央政府的支持，特区的行政主导体制仍然得以维持，但是空间有所压缩。如果欲维护特区的行政主导体制，必须改变行政机构对外部挑战的被动回应，积极行使中央政府对特区的行政授权，并致力于建立广泛的执政联盟。只有这样，才能赢得其他权力部门的尊重和公众的支持，才能真正实现行政机构在宪制构架中的主导作用。
【关键词】行政主导；香港基本法；
宪法；宪制发展
【全文】
行政主导体制是《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》）所确立的香港政治体制。该体制形成于香港的长期政治实践，回归十年以来的实践也证明这种政治体制是符合香港实际情况的、行之有效的政治构架。有意见认为，《基本法》所设计的“行政主导”政体，在实践中既可成为一个强势的政府，也可成为弱势的政府。[1]更有一种观点认为行政主导不是《基本法》明确规定的体制，因而否定行政主导。[2]随着香港近年来政治体制的发展，尤其在有关普选安排的讨论中，香港政制发展能否保障行政主导也成为重要的考量指标。[3]本文将从《基本法》出发，探讨香港行政主导体制的法律和政治内涵，并将进一步基于香港回归十余年来的政治实践，就香港宪制发展对行政主导体制的影响进行分析和讨论。
一、行政主导体制的法律内涵与宪法意义
行政主导的概念最初用于总结港英政府下港督所领导的强势政府的特征。英国在香港推行殖民统治期间，港督不但是英女王的代表，同时还有权委任立法局和行政局，形成了独裁式的总督集权体制。特别是香港总督兼任立法部门（立法局）主席，对所有议案有最终否决权。[4]这种体制虽然完全背离民主原则，但是对保障政府的有效管治起到了积极的作用。《基本法》创制过程中，吸纳了港英政府的管治经验，同时结合“一国两制”、“港人治港”、高度自治的原则和精神，在政治体制设计中提出了“立法和行政分开，互相制约，行政主导”的原则。[5]
具体来说，《基本法》在以下方面的规定体现了行政主导的特点。
第一，行政长官地位显要。行政长官具有双重身份，他既是特别行政区的首长，代表特别行政区；又是特别行政区政府的首长，领导特别行政区政府。这说明他的法律地位比立法机关要高。他不仅是政府的负责人，还是整个特别行政区的首长。只有他才可以代表特别行政区向中央人民政府述职，与中央人民政府联系；只有他才可以代表特别行政区接待外国元首和政府首脑的来访，进行各种礼仪活动。行政长官的这种崇高的法律地位，就是突出行政的主导作用。[6]
第二，在行政与立法的关系中，行政处于主动地位。特别行政区政府拟订并提出法案、议案，由行政长官向立法会提出，政府拥有的立法创议权是行政主导的一大体现；政府提出的法案、议案应当优先列入立法会议程，体现了行政优先；立法会议员不能提出涉及公共开支、政治体制及政府运作的法案、议案，这方面的法案、议案只能由政府提出，显示了行政主导；立法会议员提出涉及政府政策的法案、议案，在提出前必须得到行政长官的书面同意，对议员提案权所作的这一限制体现了行政主导；立法会通过的法案须经行政长官签署、公布，方能生效。行政长官有权拒绝签署法案，发回立法会重议，甚至在一定条件下解散立法会。行政长官拥有的立法相对否决权也是行政主导的重要体现；行政长官决定政府官员或其他负责公务的人员是否向立法会作证和提供证据，表明行政在与立法的关系中处于主动地位。[7]
第三，行政会议协助行政长官形成了实质上的行政主导体制。由于行政会议的唯一任务就是协助行政长官决策，向行政长官提供意见，因此，它除了在行政与立法之间起相互配合的作用外，实际上还起着集体商议问题的作用。特别行政区的重大决策实际上都由行政长官会同行政会议作出，又由于它的组成人员来自行政机关、立法机关和社会人士三个方面，如果行政机关与立法机关对某一问题存在不同的意见，就会在行政会议中反映出来，因此，行政长官决策时就已经清楚立法会的态度。行政会议角色独特，它的设立也体现了行政主导。[8]
