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在传统的行政理念之下，政府角色相当于消极的“守夜人”，行政职能主要限于维持公共秩序，处理国防、外交等事务。所谓行政主要指“公共权力”的行使，体现为国家为了保障公共秩序而对个人自由所加的限制。单方性、命令性和强制性是其主要特征，主要表现为行政处罚、行政强制、行政许可、行政征收等具有单方意志属性的权力行为，这种行政方式被称为规制行政或警察行政。因此传统行政法学基于控权理论，主要关注于采取什么措施控制行政权对公民权利的侵犯。但是在现代社会中，伴随着社会生活的日益复杂，有限的消极行政难以保持社会经济的平衡发展，难以满足日益增长的社会需求，积极的服务行政成为一种时代趋势。行政已不再是“公共权力”的代名词，同时还意味着政府的服务与保障功能，体现为公共事业的提供、社会福利的保障等等。正如狄骥所言：“国家不仅有义务不损害个人的物质、智力、精神活动的自由发展，而且还有义务为保证所有个人充分发展其物质、智力和精神活动而制定必要的法律、组织必要的公用事业。”在这一理念下，行政指导、行政合同、政府采购等非强制性行政方式被广泛运用于各个行政领域，它标志着政府的行政方式已由“单一化”走向“多样化”。
就我国而言，在传统的计划经济体制下，以“公共权力”为核心的，具有单方命令属性的行政手段在行政管理中一直占主导地位，由此造成政府管制范围无限膨胀与行政管理方式单一化的双重弊端，严重制约了社会发展的生机与活力。随着改革开放的深化、经济的全球化、社会公共需求的扩大以及政府职能的调整，单纯的权力行为已经无法适应现代行政发展的需求，由单一化权力行政向多样化的服务行政过渡已是当务之急。在这一形势下，一些新的不具有单方命令属性的非权力性行为大量涌现，如行政指导、行政合同等。这些“非权力行为”的出现对于转变政府职能，适应和服务于市场经济，打破传统的单方命令属性的单一管理方式，从而改变政府形象，改善执法环境，降低执法成本发挥着重要的作用。
行政许可（审批）制度的改革就是一个典型的例子。长期以来，行政审批都是流程复杂、手续繁琐、时限冗长、重审批轻服务等等，在这次改革中，从中央到地方都大幅取消调整了行政审批项目。一些地方还对行政审批制度大胆创新，形成了一窗式、一站制、告知承诺制、全程代办制等模式，突出服务性，大大方便了行政相对人。比如福建省泉州市行政服务中心推行“一门受理、抄告相关、并联审批、限时办结”，审批时速明显加快，连最复杂的投资项目审批时限也仅需37个工作日。
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