宏观调控的合法性研究（下）——以房地产市场宏观调控为视角
陈承堂
【摘要】宏观调控的合法性本是经济法治的应有之义，然而近几年房地产市场的宏观调控却屡屡呈“非法化”的运行态势。这是由于我们将宏观调控行为定性为国家行为以逃避司法审查以及由此所带来的宏观调控权限配置失当所致，而我国一元化的住房发展模式则更使宏观调控失去了正确的方向。有鉴于此，重新厘定宏观调控行为的性质、设置宏观调控合法化运行的协调机构、建构二元化的住房发展模式将是房地产市场宏观调控合法性的保障。
【关键词】宏观调控；宏观调控权；合法性；房地产
【全文】
笔者认为，固然地方分权诱发了地方政府的以下两种行为：一是强烈的投资和消费扩张动机，加剧了经济过热；二是强烈的地方保护动机，造成了经济割据。有的研究据此称地方政府的行为符合“邪恶假设”，即地方政府在本质上趋向于加剧经济波动而非有利于经济稳定。但是，以上两种地方政府的“邪恶行为”并非因为分权，而是因为分权的不规范。具体言之：一方面一年一度(或数年一度)、一省一个模式(或数省一个模式)的谈判式分权，造成地方政府的短期行为，也易使中央政府在谈判中处于被动，做出妥协和让步；另一方面，行政性分权又保留了较多的计划体制因素。地方政府的经济基础仍源于按行政管辖的地方企业，而因分工和贸易扩大的收益无法转化为地方财源的增加，因而地方政府只能借助地方保护主义满足地方财政支出不断扩大的需求。[23]此乃其一。其二，正如王全兴教授在评价将宏观调控行为定性为决策行为时所指出的：“宏观调控本来是寓于政府与市场互动框架中的一个由决策和执行两个阶段所构成的政府干预过程，宏观调控权作为与宏观调控相对应的一个法律概念，应当涵盖宏观调控的全过程……宏观调控过程中的决策，尽管主要由中央政权主体做出，但这种决策是政府与市场、中央与地方、宏观与中观之间纵向博弈的过程，也是不同地区、行业、利益集团之间在这种纵向博弈中相互协调的过程，在这一过程中，地方政权主体是宏观决策的参与主体。”[24]事实上，宏观调控权不仅仅是决策权，还有执行权和监督权，这样才能构成一个完整的宏观调控行为实现机制。其三，城市经营之所以成为房地产宏观调控的障碍，不是因为地方政府不能调控房地产市场，而是因为其角色错位、利益冲突了。如果地方政府以经营者的身份出现，企图“以地生财”，将土地收益作为自己的“第二财政”，就必然与民争利，从而有违宏观调控的目标。当然，由于政府角色的多重性，必然使宏观调控的难度加大，但这只是制度设计的问题。[25]不能一出问题就将权力上收，这必然会陷入治乱循环的老路。
