“分税制”财政体制下中国地方税权问题的研究
朱大旗
【全文】
一、中国地方税权的现状及其存在的问题
税权，从广义而言，可分为纳税人（ 人民或国民）税权和国家（政府）税权；从狭义而言，税权仅指国家（政府）税权。国家（政府）税权，简而言之，是指国家（政府）依法享有的征税权（税收权力）和税收债权（税收权利），其内容大致可包含税收立法权、税收征管权、税收收益权（税种归属权）和税收司法权。前述税权内容，除税收司法权外，在市场经济体制国家的公共财政框架下，往往要依法（
宪法、地方自治法、财政收支划分法等）在中央政府和地方政府之间进行比较明细的划分，从而形成中央（政府）税权和地方（政府）税权，以切实保障中央和地方各自的基本财力，更好地满足全国性公共产品（或服务）和地方性公共产品（或服务）的需要。
（一）中国地方税权的历史发展与现状
中国地方（政府）税权的形成与国家财政管理体制的演进存在密切关系。纵观新中国成立后50多年的历史，中国地方税权与中央税权的划分以1994年的分税制财政管理体制改革为标志，明显地分为两个阶段：
其一是在1994年以前传统的计划经济体制下，中国先后实行统收统支和财政包干体制，此一时期虽然也有中央税和地方税的划分，但除明确少数税种为地方税外，其余均为中央税。而且，在全国范围内开征的税种中，总的情况都是由中央立法，税收工作完全或基本上由中央统一管理，只是在不同时期，曾把一些较小税种的管理权和使用权下放给地方[1] 。这种中央高度集中税权、地方税权极其薄弱（税种极少、收入规模很小）的状况，一直持续了40多年。但由于国家在此一时期主要实施的是高度集权的计划经济，且国家税收收入在整体财政收入中的比重很小，故其对地方政府施政的负面影响并不十分明显。
其二是从1994年开始至今，中国适应建设社会主义市场经济体制的现实需要，对国家财政管理体制进行了重大改革。其最根本的内容，就是依据1993年12月25日国务院发布的《关于
实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。其后，1995年1月1日起实施的《
中华人民共和国预算法》第
8条明确规定“国家实行中央和地方分税制”，从法律的高度肯定和确立了中国分税制的财政管理体制。2001年12月31日，国务院下发《所得税收入分享改革方案》，就中国个人所得税和企业所得税的分享范围、比例、征管、分配使用等进行了新的调整。2002年12月26日国务院批转财政部《关于完善省以下财政管理体制有关问题的意见》，就省以下各级政府的事权范围和财政支出责任、省以下各级政府财政收入的划分、省以下财政转移支付制度的规范等作出了原则性规定。这些法律和规范的出台，使中国地方税体系建设进入了新的历史时期，地方税权也随之发生了一系列的变化。表现在：
1．初步明确了地方政府的税收收益权范围，建立了地方的固定收入体系。按照
国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年起，在划分中央与地方事权和支出范围的基础上[2] ，根据事权与财权相结合的原则，在中央与地方间划分了税种，使中央和地方分别拥有了自己的税收收入体系。其中列入地方固定收入的税种包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产税，耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税等16种。列为中央与地方共享收入的税种包括：增值税、资源税、证券交易税等3种。其中，增值税中央分享７５％，地方分享２５％。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享５０％。
