依法行政：依法治国的发力点
马怀德
【全文】
中央提出依法治国、建设社会主义法治国家这个方略已经有十年的时间，这十年里依法治国观念深入人心，法治实践也有了很大的发展。此次胡锦涛总书记所作的十七大报告进一步提出 “全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”的要求，并从发展社会主义民主政治的高度提出“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益”。这些思想和要求对于加快依法治国进程、建设法治国家，无疑具有重要指导意义。但是，十多年的法治实践告诉我们，法治国家的建设是一个长期的过程，从观念到制度，从理想到实践，还有一定的距离，需要付出更多的努力。
从法治国家建设的重点来看，中国近几年来法治观念的普及，很大程度上是“依法维权”意识的提高。但事实上，法治建设，尤其是依法治国，其核心应该是“依法治权”，再明确一点，就是依法行政，建设法治政府。无论是从现在存在的问题，还是未来的发展方向来看，当务之急仍然是要推进依法行政，加快建设法治政府，这是实施依法治国方略，建设法治国家的关键。
如何推进依法行政、如何加快建设法治政府，可能有很多不同的路径。我认为关键有四条：
第一就是加强立法，尤其是加强规范政府行为、政府权力的法律。十七大报告提出，要坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系，这是十分必要的。虽然已制定和颁布了
行政复议法、
行政诉讼法、
国家赔偿法，以及规范政府行为的
行政处罚法、
行政许可法，但距离一个完备的行政法律体系还很远，现有的法律还不能完全适应建设法治国家的要求。一方面，如
行政诉讼法、
国家赔偿法等一些法律急需修改，另一方面很多新法律需要制定，如行政程序法、行政编制法、行政组织法等等。尤其是行政程序法的制定更是刻不容缓。如有了
行政许可法，可以通过非行政许可的审批项目来规避法律；有了
行政处罚法，可以不用处罚，用其他行政措施来规避处罚法的要求。所以，必须通过科学民主的立法来解决政府机关、执法人员规避法律的一系列问题。而行政程序法，作为一个最低的程序标准，也是一个最全面的标准，不管什么样的行政活动，不管以什么方式实施行政活动，都必须遵循这一最基本的程序规则。程序法很重要，组织法也同样重要。我国行政管理体制改革进行了这么多次，每次机构改革都遗留了一些问题，事实上与立法缺陷是分不开的。由于缺乏推动改革的立法，难免就会影响改革的稳定性，改革成果也难以被保障和延续。
