|
（二）对最后贷款人制度新挑战的反思与建议
金融合业导致金融业之间的界限模糊化。尽管金融防火墙制度能起到一定的隔离风险与责任的效果，但是这堵墙实质性的作用还是值得人们考证的。笔者认为，既然最后贷款人制度从其产生起是服务于货币政策与银行体系的，那么在银行业与证券化等交融的情况下，就有必要对该制度的效力范围问题进行重新的定位。从现实出发，作者比较赞成拓宽最后贷款人的适用对象范围。其适用标准是，若在某个金融集团内，由于其它非银行金融机构所出现的流动问题而影响到集团内银行公司的流动性时，中央银行可以考虑动用最后贷款人制度加以补救。反之，若央行置之不理，则有可能产生连锁性的反应，如非银行金融机构的危机向集团内的其他机构传播，从而危及整个集团。
央行货币政策职能与金融监管权的分离无疑在很大程度上会削弱最后贷款人职能的发挥。其原因如下：其一是信息不对称问题。一旦央行丧失了对银行业的直接监管权，则也意味着央行失去了法定要求银行机构定期或不定期提交经营信息之权力。在缺乏充分、有效、及时信息的情况下，央行是很难启用“建设性模棱两可标准”来援用最后贷款人制度。因此，其最后贷款人制度功能的发挥必须依托或受制于银行业的监管者；其二是权力的度问题。货币政策和金融监管分立其初衷是提高监管效率，构建更有效的金融安全网。然而，在权力的范围界定不明确的情况下，则可能引发央行与银行业监管者之间的冲突与矛盾，因为最后贷款人制度是银行安全网构筑中的一道有力防线，但如何设定央行行使最后贷款人制度的权力边界呢？这是当事方都比较关注的问题。因此，在专业分工的情况下，若想央行的最后贷款人制度得到有效发挥，就必须解决两个问题：
其一是权力的边界问题，即在金融立法中，必须将央行的权能与其他金融监管者的权能进行相对明确的划分。事实上，货币政策职能与金融监管权的绝对分离是不现实、也是不可能的，因为无论从哪一方而言，其有效职能的发挥都需要另一方的配合与合作，如央行在执行货币政策时，它必须依附于银行体系。银行业监管者的有效监管必须依靠央行不确定性的最后贷款人制度作为救援的底线。正因为如此，这种权力的划分或者说是职能的剥离本身就是一个比较相对的概念。如在传统上，德国这种分离似乎是比较好的，但其银行法仍然承认银监局的功能与德意志银行的功能密不可分。如德意志银行事实上广泛地参与银行监管；德国银监局负责制定和颁布联邦政府有关监管的规章制度，防止滥用内部信息、不定期收集监管信息以及监督重大的股权交易等；央行负责对金融机构的日常的监管，及在涉及银行资本金和流动性的重大政策问题上，银监局更需征得央行的同意等。
另外，英国的金融改革也说明了这一问题。《1998年英格兰银行法》赋予英格兰银行独立制定货币政策的能力，同年，英国政府将英格兰银行、证券投资委员会和其它金融自律组织合并，成立了独立于英格兰银行之外的金融监管机构，即金融服务局。在2000年6月英国通过《金融市场与服务法案》，从法律上进一步确认了上述金融监管体制的改变。这样，英国就面临一个问题，即英格兰银行与财政部、金融服务局之间的权力界限问题。为了解决这一难题，在此之前英格兰银行、财政部及金融服务局就达成了一个《理解备忘录》，其确立了三方合作的基本框架，并规定了四项合作的指导原则：其一是明确责任的原则。即每一合作方都必须对其行为负责，每一方的职责分工应明确而具体；其二是透明原则。议会、市场及公众必须清楚谁对某一行为负责；其三是职责不得重叠原则，即每一机构都必须具有明确界定的职能范围，从而避免权责不清及工作的重复；其四是定期信息交流原则。尽管如此，对于英格兰银行而言，备忘录所设定的权力框架并非是完全确定的，因为其又规定英格兰银行对整个金融系统的稳定性负责，这主要是指最后贷款人职能问题。
综上所述，我们不难发现即使法律上可以确定央行货币政策与金融监管权分离的基本原则，但是在事实上这种分离不可能是彻底的，因为最后贷款人制度的存在决定了这两种权力的边界永远是模糊不清，其边界只能是处于一种不确定的状态。笔者认为理想的做法是：在央行稳定金融体系的权力与银行业的监管权之间寻求一个适度的平衡点。一方面要避免央行行使最后贷款人制度的标准过于不确定与抽象，从而将银行业的监管者的权力架空及防止央行的权力过于膨胀；另一方面，又要保证央行的最后贷款人职能的范围不能过于狭窄，从而制约其救助行为。
|
